一些人将农村税费改革与农村公益事业联系在一起，认为农村费改税减轻了农民的负担，但同时乡村两级所能支配的资金也减少了，也就没有能力举办公益事业了。这似乎是一个很清楚的结论，但是这并不是事实。说它不是事实并不意味着乡村的公益事业现在进行得很好，而是说乡村的税费改革与乡村的公益事业并没有直接的关系。

 

农村公益事业严重滞后并非开始于农村税费改革，在此之前也同样如此。在农村税费改革之前，地方政府的目标主要有两个，第一个是解决吃饭问题。保住庞大的干部队伍，并解决他们的工资问题成为许多欠发达地区基层政府最重要的目标之一。一个乡政府要保障完成县里的各种税收任务，这样才能保障自己的工资兑现。为此，乡镇政府要使出浑身的解数，包括去借债，来保障拿到钱。这个时候，他们拿到多少钱与乡村的公益事业是没有关系的。从公益事业角度看，这样的政府是属于不作为的政府，他们几乎不能做什么公益事业。基层政府的另外一个目标就是地方经济的发展，而促进地方经济发展最见效的方法莫过于招商引资。如果地方政府有了钱，他们更愿意将这些资金投入到非农用地开发，而不是用于公益事业。从这个角度上说，尽管税费改革之前，乡村两级组织可支配的资源比较大一些，但是农村公益事业也不可能被提到日程上来。如果说农村公益事业问题早在税费改革之前就已经存在，那么农村公益事业与税费改革就没有直接的关系。

 

那么农村公益事业严重落后的原因何在呢？现在我们笼统地说农村公益事业，实际上这包括了两个方面，第一个方面是农村的公共物品，比如教育、基础设施建设。第二个方面是社区内部的事物公益事业，诸如社区内部的修桥补路、尊老济贫等等。这两类活动的性质是不一样的，前者主要是政府的职责，带有强制性。公民纳了税就有权利利用这些公共产品。公共产品强调公平性，纳税人并不会因为自己纳税的多少而享有不同的公共物品。这就需要中央政府在一个国家的范围内平衡各种公共物品的投入，特别是在贫困地区的投入。

 

近年来，中央政府通过转移支付和扶贫开发等项目，对经济部发达地区提供了大量资金，形成了许多公共物品，但是这些公共物品却远离农民的日常生活，比如大量的资金被投入到高速公路的建设，而投入乡村公路的资金则相对不足。一些高等学校和科研院所被建立起来，但是农村基础教育却遇到了资金的困难。从这个角度说，农村公共物品不足首先不是资金不足的问题，而是资金使用的决策权问题。当资金的使用权被上级政府所控制的时候，大量的公共开支就很难形成农村的公共产品。

 

在解决公共物品提供上，现在一些发展中国家提供了一些很好的经验，可以给我们一些启示。其中之一是分权和农民参与规划。也就是说，从上级政府的财政支出中分出一个比例用于提供公共物品。这部分资金的用途通过农民讨论决定，农民参与监督资金的使用。

 

这种方法在某些援助和扶贫项目中已经开始被推广，但所涵盖的范围很小。传统上，国家财政的资金往往还是通过项目进入农村地区，项目决策权被掌握在上级政府的手中。在财政资金普遍紧张的情况下，除了保障政府运行的资金外，上级政府更关注那些可能产生经济效益的资金投向，而农村地区的公益事业往往会被忽视。

“人民预算”的方法弥补这一方面可能产生的缺陷。对于农民来说，公共支出是一个很隐秘的数据，人们无从了解公共支出的去向，无从判断其是否合理。而人民预算则将当地群众，特别是一些民间组织引入对预算的监督，以保障公共支出的合理性。

所以解决农村公共物品投入不足的问题首先需要政府调整投入的结构，强化基层群众的规划和监督。

 

而农村公益事业的含义则是完全不同的，它是社区内部的事物，因此弹性很大，不具有强制性。过去这类活动多是由农村的民间领袖组织实施的，社区成员投入。每一个村庄，或者每一个社区的区别都很大。投入者可能得到名誉上的报酬。这类被称为社区公益事业的大量减少也开始与税费改革之前。公益事业减少首先是因为农民可支配的收入减少，而消费扩大，很多农民入不敷出，很少有精力公益事业。当然这并不是最主要的原因，更主要的原因是社区合作机制的被破坏。社区公益事业不是一个单纯的公平问题，而首先是自觉自愿，许多地方建设公益事业几乎都采取了公平分摊的方法，这就影响了农民参与社区公益事业的自觉性。实际上，村庄的一些民间活动，如开展一些民间文化活动的方式可以为社区公益事业的举办提供一些借鉴，比如社区内的有影响人物的出面组织，农民自愿贡献等。依靠政府出面强制性地组织社区内的公益事业往往事与愿违，不仅不能有效地提高社区内的公益事业水平，甚至可能激化社区内部的矛盾。

 

推动农村公益事业的成长对于农村发展是很重要的，但是要区分政府提供公共物品的职责与社区自愿建设公益事业。一方面强化政府的公共投入，农民参与决策；另外一方面则要发展社区合作传统，在这个方面，“一事一议”和推进农村民主都有很重要的意义。