我国实行土地用途管制制度，严格控制农用地转为建设用地，对基本农田实施特殊保护，近年来又出台了强化对耕地保护的政策。1997—2007年，全国非农建设占用耕地年均20.71万公顷，比1991—1996年年均29.37万公顷降低了30%，非农建设占用耕地规模逐步下降，城镇和园区等各类建设大量圈占土地的势头得到了初步遏制。但是，必须清醒地认识到，我国人口众多，人地关系紧张的基本格局没有改变，耕地保护的利益补偿等长效机制还不建全，地方政府、农村集体经济组织和农民对耕地保护的积极性不高。

坚决守住十八亿亩耕地红线

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出，“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线”。

我国的基本国情和严峻的耕地保护形势决定了必须实行最严格的耕地保护制度。我国人均耕地少，2007年人均耕地面积为1.38亩，不足世界平均水平的40%。而现实中耕地保护的效果并不尽如人意，优质耕地流失速度惊人，国家耕地保护形势严峻。到2010年和2020年，我国人口总量预期将分别达到13.6亿和14.5亿，2033年前后达到高峰值15亿左右，为保障国家粮食安全，必须保有一定数量的耕地，保障国家生态安全，需要大力加强对具有生态功能的农用地特别是耕地的保护。同时，城镇化、工业化的推进将不可避免地占用部分耕地,现代农业发展和生态建设也将需要调整一些耕地。但是,我国耕地后备资源潜力只有2亿亩左右，60%以上分布在水源不足和生态脆弱地区，制约了我国耕地资源补充的能力。

我国正处于城镇化、工业化快速发展阶段，今后建设用地的供需矛盾更加突出，农用地特别是耕地保护面临更加严峻的形势；推进城乡统筹和区域一体化发展，将拉动区域性基础设施用地的进一步增长；建设社会主义新农村，还将需要一定规模的新增建设用地周转支撑。但是，随着耕地保护和生态建设力度的加大，我国可用作新增建设用地的空间十分有限，各项建设用地的供给面临前所未有的压力。违规违法用地现象屡禁不止，地方政府违法违规用地比例高，违规违法形式多，遏制违规违法用地的形势依然严峻。

根据国务院批准实施的《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020）》，规划期内努力实现以下土地利用目标：守住18亿亩耕地红线，全国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在12120万公顷（18.18亿亩）和12033.33万公顷（18.05亿亩）。规划期内，确保10400万公顷（15.6亿亩）基本农田数量不减少、质量不降低。

落实最严格的耕地保护制度

一是层层落实责任。地方各级政府主要负责人应对本行政区域内的耕地和基本农田保护面积负总责。在第二次全国土地调查和“金土工程”建设的基础上，逐步建立耕地保护数据库，实现国家、省、市、县四级数据库系统的互连互通和数据的网络传输。建立耕地保护电子台账，健全耕地的图、表、册等档案资料，切实将耕地和基本农田保护责任逐级落实到地方政府、村组和农户。要构建激励与约束机制，注重采用经济手段调动地方政府特别是广大农民保护耕地的积极性。

二是强化耕地占补平衡的法定责任。按照《决定》提出的“耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡”精神，各县（市）非农建设占用耕地，应立足于本行政辖区内补充耕地，本行政辖区内确实难以补充耕地的，可由省级国土资源部门统筹安排，在省域内进行，但必须确保补充耕地的数量和质量相当。落实好建设用地项目补充耕地与土地整理复垦开发项目的挂钩、补充耕地储备库和台账管理等制度；在新一轮土地利用总体规划修编和年度计划指标分配时，应充分考虑当地耕地后备资源状况、补充耕地潜力等因素；要防止和杜绝只占不补、先占后补、占多补少、占优补劣的现象发生。

三是划定永久基本农田，建立保护补偿机制。按照“划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少，用途不改变，质量有提高”的要求，在全国范围内划定永久基本农田，严格保护，不得占用。对符合条件，确需占用的，必须论证、听证，依法报批，并要及时补划。加快国家级基本农田示范区建设进度，加大对基本农田的投入，不断提高质量。对承担耕地保护任务重、基本农田保护数量多的粮食主产区，国家探索建立补偿机制。加大中低产田的改造力度，提高耕地质量。

实行最严格的节约用地制度

《决定》明确提出，“实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。”

土地是人类生存发展的基础，也是立国安邦的基本要素。随着我国工业化、城镇化进程加快，经济社会发展已经进入土地供需矛盾凸显期。

实行最严格的节约用地制度，是解决保障城镇化、工业化用地和保护耕地矛盾的客观要求。我国城镇化、工业化处于快速发展阶段,据预测，到2010年和2020年，城镇化率将分别达到48%和58%，工业和城镇建设用地需求量将在相当长时期内保持较高水平。我国城乡建设低效、粗放利用土地较为突出。城市人口集聚对土地消耗的代价偏大，非农产业用地增长与经济总量的增长不相称。我国城市市政公用设施用地规模偏大。不少城市重外延拓展，轻内涵提高，盲目贪大求洋。有的城市热衷于大拆大建的“面子”工程、“形象”工程和“政绩”工程，建了不少脱离实际的宽马路、大广场、大草坪。不少城市忽视对存量土地的整理和挖潜，频繁调整行政区划，不切实际地扩大城市边界和规模。

目前，我国人均城市建设用地已达130多平方米，超过经济发达国家城市建设用地人均82.2平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平。据调查，全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地近26.67万公顷（400万亩）。全国工业项目用地容积率为0.3—0.6，工业用地平均产出率远低于发达国家水平。农村建设用地利用效率普遍较低，1997—2005年，农村人口减少约12300万人，而农村居民点用地却增加了近11.75万公顷（170万亩）。低效、粗放利用土地，使土地资源的供给更趋紧张。在耕地面积持续减少的情况下，解决耕地和建设用地争地矛盾的根本办法，是节约、集约利用建设用地，在保证必要的建设需求的前提下，减少建设用地的增量。

以土地供应的硬约束来促进经济发展方式根本转变

实行最严格的节约用地制度，必须按照建设资源节约型社会的要求，立足保障和促进科学发展，努力转变用地方式，加快由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，促进土地利用模式创新和土地利用效率提高，以土地供应的硬约束来促进经济发展方式根本转变。

一是严格控制新增建设用地规模。《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020）》确定的目标是，到2010年和2020年，全国新增建设用地分别为195万公顷（2925万亩）和585万公顷（8775万亩）。必须强化土地利用总体规划和年度计划对新增建设用地规模、结构和时序安排的调控。

二是积极盘活存量建设用地。加强城镇闲散用地整合，鼓励低效用地增容改造和深度开发。积极推行节地型城、镇、村更新改造，重点加快城中村改造，推广各类建设节地技术和模式。

三是积极拓展建设用地新空间。加强规划统筹和政策引导，在不破坏生态环境的前提下，优先开发缓坡丘陵地、盐碱地、荒草地、裸土地等未利用地和废弃地，积极引导城乡建设向地上、地下发展，拓展建设用地新空间。

四是控制城镇工矿用地和各类工程用地过快扩张。严格按土地利用总体规划和节约、集约用地指标审核开发区用地，调整优化工矿用地布局，科学配置不同类型和不同规模的企业用地，提高工业用地综合效益。优化各类交通、水利设施、能源产业用地规模、结构与布局，严格工程项目建设用地标准。

五是引导城镇用地内部结构调整。严格限定开发区内非生产性建设用地的比例，提升开发区用地效率和效益。合理调整城镇用地供应结构，优先保障基础设施、公共服务设施、廉租住房、经济适用住房及普通住宅建设用地，增加中小套型住房用地，切实保障民生用地。

六是从严控制村镇建设规模。完善农村宅基地制度，严格宅基地管理。要严格执行一户一宅政策，结合本地实际完善人均住宅面积等相关标准，控制农民超标准建房。农民住宅建设用地要先行安排利用村内空闲地、闲置宅基地。引导和规范农村闲置宅基地合理流转，提高农村宅基地的利用效率。合理引导农民住宅相对集中建设，加强对空心村用地的改造。