一、亿万农民的黄金十年

 

党的十六大以来，我国“三农”工作取得引人瞩目的成绩，我国农业综合生产能力大幅提升，农民生活水平显著改善，现代农业和社会主义新农村建设取得重要进展，统筹城乡经济社会发展迈出重大步伐，这十年成为农业发展形势最好、农村面貌变化最大、农民得到实惠最多的历史时期。

 

概括起来讲，“三农”发展成就主要表现在以下五个方面：

 

（一）农业综合生产能力显著提高

 

2004年以来，我国粮食产量实现了连续9年增产，粮食安全得到可靠保障。2011年快速增加到57121万吨。2012年粮食产量再创历史新高。棉花、油料、糖料、肉类、禽蛋、奶产量实现新的突破，各种农产品市场供应丰富。

 

（二）农民收入持续增长

 

在多种因素的共同作用下，我国农民收入增长实现了“九连快”，2003年以来年平均增长8%以上。农民收入的结构发生重要变化，增收渠道更加多元化，形成了以工资性收入为主导的收入来源结构。外出务工已成为农民增加收入的重要来源。工资性收入占农民人均纯收入的比重由2005年的36%提高到2010年的41%；2005～2010年工资性收入对农民增收的平均贡献达到47.2%。农民工工资收入的持续增长，已经成为缩小城乡收入分配差距的重要途径。随着农民收入的增加和农村市场流通条件的改善，在国家扩大农村消费政策的刺激下，农村消费需求明显上升，农民的生活水平不断提高。

 

（三）农村社会事业加快发展

 

一是全面推行农村义务教育“两免一补”政策，农村义务教育取得突破性进展。二是2003年开始试点农村新型合作医疗，2007年全面建立农村最低生活保障制度，2009年开始推进新型农村养老保险试点，这三项制度2012年全部实现了全覆盖；农村五保供养等其他针对特定群体的社会保障制度也得到了迅速发展和完善；政府对农村居民的社会保障责任逐渐回归，农村社会保障主体框架基本形成。几千年以来中国农民“老有所养”、“病有所医”、“困有所济”的愿望正在实现。三是农村水、电、路、气、网等基础设施建设取得显著进展。

 

（四）强农惠农富农政策不断强化

 

 一是为保证粮食市场供应、保护种粮农民利益，国家自2004年以来对稻谷和小麦实施最低收购价政策。国家逐年大幅提高粮食最低收购价。2008年，针对部分农产品价格下跌和“卖难”问题，在主产区对玉米、大豆、油菜籽等实施临时收储措施。二是对农业的各项补贴制度逐步建立。2002年，国家启动大豆良种补贴政策试点，目前补贴品种已扩大到水稻、小麦、玉米、油菜、棉花、马铃薯、花生、青稞、生猪、奶牛等，其中水稻、小麦、玉米和棉花的良种补贴实现全面覆盖。2004年，为加快农业机械化进程，建立农机具购置补贴，对农民购置先进适用的农机具给予补贴，并不断增加品种目录，加大补贴力度。同年，中央从粮食风险基金中拿出部分资金用于对种粮农民直接补贴。为减轻化肥、柴油等农资价格上涨对粮食生产的影响，2006年中央出台农资综合补贴政策。这四项针对农民的直接补贴措施，成为现阶段我国农业补贴政策的重要组成部分。2011年中央财政安排的上述各项直接补贴资金达1406亿元。2007年开始实施农业保险保费补贴。各项直接补贴政策，对调动农民种粮积极性，促进粮食连年增产和农民增收发挥了明显作用，受到了亿万农民的衷心拥护。

 

（五）农村改革取得重要进展

 

一是农村税费改革从2000年试点到2003年全面推进、再到2006年全部取消农业税，只用了6年时间就彻底终结了具有2600年历史的“皇粮国税”。稳步推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等配套改革。启动了国有农场税费改革、乡村债务化解、教育负债化解等工作。二是2004年全面放开粮食购销市场和价格。三是集体林权制度改革取得重大突破，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。四是农村金融改革取得一定进展。以管理和风险责任全面移交省级人民政府为标志，农村信用社管理体制首轮改革顺利结束，农村信用社产权制度改革迈出新步伐。农业发展银行贷款支持对象扩大到农林牧副渔生产、加工转化及农业科技等更广泛的农村经济领域。开展了农业银行改制工作，确立了农业银行为农服务的方向。开展了新型农村金融机构试点工作。一些地方开始探索建立政府支持、企业和银行多方参与的农村信贷担保机制。五是维护农民工合法权益取得明显进展。2006年以来，相继出台了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》、《中华人民共和国就业促进法》、《劳动合同法》、《社会保险法》、《劳动争议调解仲裁法》等重要法规，修改了《工伤保险条例》，形成了解决农民工问题的政策法规体系。逐步解决了农民工工资拖欠问题，依法规范农民工劳动管理，农民工在接受技能培训、就业指导和社会保障，以及子女教育、计划生育、疾病预防等方面所获得的服务都有明显改善。

 

二、“三农”工作的重大理论创新

 

改革开放以来，党中央高度重视“三农”问题，始终把“三农”问题放在党的工作和国家经济社会发展的战略位置。党的十六大以来，全党对农业和农村发展规律的把握进一步深化，在坚持党的农村基本政策和基本经营制度的基础上，中央提出了把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作重中之重的基本要求，明确了统筹城乡发展的基本方略，作出了“两个趋向”的重要论断和我国现在总体上已到了“以工促农、以城带乡”发展阶段的基本判断，制定了多予少取放活和“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针，提出了把建设社会主义新农村作为战略任务、把走中国特色农业现代化道路作为基本方向、把加快形成城乡经济社会发展一体化格局作为根本要求的重大决策部署。这些重大的理论创新为“三农”实践创新和政策创新提供了强有力的支撑，对于开创三农工作新局面具有十分重要的意义。“三农”工作理论创新成果主要有以下七个方面：

 

（一）重中之重：“三农”工作新定位

 

2003年1月，在中央农村工作会议上，胡锦涛总书记发表了重要讲话，他强调，要把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重。这是具有重大现实意义和深远历史意义的重要论断，对于推动全党全社会站在全局的高度重视“三农”问题，从根本上解决好“三农”问题，必将产生极其重要的作用。

 

党中央把解决好“三农”问题作为“重中之重”，主要是基于以下三点：

 

一是，进一步解决好“三农”问题，是全面建设小康社会的必然要求。从我国的未来发展看，实现全面建设小康社会的宏伟目标，最繁重、最艰巨的任务在农村。在实现全面建设小康社会目标的进程中，农村面临的任务要艰巨得多。

 

二是，进一步解决好“三农”问题，是保持国民经济持续快速发展的必然要求。随着工业化水平的提高，国民经济的主体逐渐转向工业。此时，虽然农业已不是国民经济的唯一基础，但是农业是国民经济中最为基础的母体产业，是其他产业发展的基础。如果农业基础过于脆弱，必然支撑不了经济的持续发展。

 

三是，进一步解决好“三农”问题，是确保国家长治久安的必然要求。从历史经验和教训来看，农民安居乐业对于政权的稳定一直具有决定性的作用。只有加快农业和农村经济的发展，增加农民收入，同时加强农村基层民主政治建设和精神文明建设，在广大农村形成和谐安定、健康向上的良好局面，保证广大农民安居乐业，农村社会稳定才能有坚实的基础，国家的长治久安也才能有可靠的保障。

 

（二）统筹城乡发展：解决“三农”问题基本方略

 

党的十六大报告明确指出，“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。这是在科学分析我国国民经济发展面临的主要问题的基础上提出的重要思想，是解决“三农”问题、全面建设小康社会的一个重大战略。

 

统筹城乡经济社会发展是建立新型城乡关系的必然要求。改革开放前，我国城乡之间一直未能建立起良性关系，导致城乡二元经济结构凝固化。改革开放以来，随着市场机制的引入，城乡联系显著增强。但是，城乡分隔的二元结构体制尚未从根本上改变，城乡差距过分悬殊。在我国经济发展的现阶段，如果不统筹考虑城乡经济社会的发展，如果不着手从根本上改变城乡分隔的二元结构体制，不仅会对扩大内需、繁荣市场、实现国民经济健康发展形成制约，而且对社会的稳定和国家的长治久安也将带来负面影响。因此，从根本上解决现阶段的“三农”问题，不能就农业论农业、就农村论农村，必须重点解决制约农业和农村发展的体制性矛盾和结构性矛盾，改革城乡分治的各种制度，发挥城市对农村发展的带动作用。

 

（三）“两个趋向”：发展阶段新判断

 

胡锦涛总书记在十六届四中全会上明确提出了“两个趋向”的重要论断，即：在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的倾向；但在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的倾向。在2004年的中央经济工作会议上，胡锦涛总书记提出我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段的重要判断。“两个趋向”的重要论断是对国际发展经验的精辟总结，是对我国经济发展阶段的科学判断，是具有重大现实意义和深远历史意义的重要论断。

 

进入新世纪初，从发展阶段来看，我国已进入工业化中期阶段。根据国际经验，采取相应措施，以工业反哺农业，是工业化中期阶段带有普遍性的现象。例如，日本在战前处于以农养工阶段，上世纪50年代末60年代初开始转向工业反哺农业阶段。韩国在上世纪60年代中期以前还从农业部门抽取工业化资本，自60年代末开始转向保护农业。工业反哺农业是经济发展到一定阶段的现象。许多国家的经验表明，当工业化、城市化进程加速，国民经济发展到工业对农业反哺期时，如果及时加强农业、反哺农业，整个国民经济就会协调健康发展，顺利实现工业化、现代化；反之，如果继续挖农业、忽视农业，就会出现农业萎缩、贫富差距悬殊、城乡和地区差距扩大，加剧社会矛盾，甚至出现社会动荡和倒退。

 

（四）工业反哺农业、城市支持农村：解决“三农”问题的基本方针

 

党的十六届五中全会明确提出实行“工业反哺农业、城市支持农村”，建立“以工促农、以城带乡”的长效机制。

 

工业反哺农业，其实质是要处理好对农民“取”与“予”的关系，加大公共财政对“三农”的支持力度，让公共服务更多地深入农村、惠及农民。十六届五中全会第一次把扩大公共财政覆盖农村范围作为政策的导向性要求提了出来。此后，公共财政覆盖农村的各项政策相继出台，政策范围不断拓展，公共财政对农村发展的支持由原来比较狭窄的农业生产向农村公共服务和公共基础设施建设延伸，逐步把农村教育、医疗卫生、养老、文化、乡村道路建设、人畜饮水、农村能源逐步纳入公共财政支出范围，实现了对农民由取向予的重大转折，开始了“工业反哺农业、城市支持农村”的历史性转变。

 

城市支持农村，就是要加快城镇化进程，城市向农民敞开大门，为农民进城就业创造更多机会，使农民在城市有长期稳定的生存手段，为农民进得来、留得住创造更好的制度环境。党的十六大以来，中央立足于实现城乡劳动者平等就业，立足于消除农村劳动力流动的体制障碍，立足于依法保障农民工的劳动权益，立足于保障农民工平等享受公共服务，从农民工最关心、最直接、最现实的利益问题入手，有力地促进了农民转移就业，有力地保障了农民工的各项权益，有力地促进了农民工队伍的健康发展。农民工一头连着农村，一头连着城市，促进了城乡之间劳动力和资金双向流动，既推动了城市经济的发展，也为农村经济发展注入了新的活力。

 

（五）建设社会主义新农村：现代化进程中的重大历史任务

 

2005年10月，党的十六届五中全会提出把建设社会主义新农村作为我国现代化进程中的重大历史任务。建设社会主义新农村，是党中央从贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的全局出发作出的重大战略部署，是我国现代化进程中的重大历史任务，是解决“三农”问题的重大战略举措。建设社会主义新农村的目标，曾多次出现在党的文件中。十六届五中全会《建议》再次提出建设社会主义新农村这个目标和要求，有着鲜明的时代特征。

 

社会主义新农村建设是一个庞大的系统工程，涵盖了经济建设、政治建设、文化建设和社会建设。十六届五中全会明确指出，建设社会主义新农村的总体要求是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。

 

（六）走中国特色农业现代化道路：我国农业和农村发展的基本方向

 

党的十七大报告明确提出，要加强农业基础地位，坚持走中国特色农业现代化道路。党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出我国进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻。2010年10月，党的十七届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，明确提出，在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化。

 

走中国特色农业现代化道路，一是必须充分认识我国的基本国情和发展阶段；二是必须顺应世界农业发展的普遍规律和发展趋势；三是必须充分考虑我国农业现代化新阶段所遇到的主要障碍和需要解决的突出问题。当前，我国正处于工业化、城镇化快速发展时期，正处于传统农业向现代农业转变的关键阶段。相对于工业化、城镇化快速发展而言，我国农业现代化滞后问题仍很突出，农业现代化已经成为我国现代化建设的短板，农业基础薄弱、农村发展滞后已经成为全面建设小康社会面临的最突出问题。从世界各国经验看，农业现代化主要有四种模式：一是以美国、加拿大、澳大利亚等国为代表的地多人少的发达国家，选择了发展大规模家庭农场的道路；二是以日本、荷兰等国为代表的地少人多国家，选择了发展小规模家庭农场的道路；三是以德法等国为代表的资源禀赋状况介于前二类之间的国家，选择了发展适度规模农场的道路；四是以巴西、阿根廷等为代表的拉美国家，选择了大规模农场和小农户并存的发展道路。我国的资源禀赋决定了我们不可能走北美等发达国家以大规模农场为特征的农业现代化道路，更不能选择拉丁美洲大公司农场与小农户并存的“双元化”的农业现代化模式。我国国情决定了改造传统农业的现实途径，是大力提高家庭经营的集约化水平，而不是片面追求扩大土地经营规模。我国是世界上人口最多、农村人口比重很大的发展中大国，吃饭问题始终是治国安邦的头等大事，推进农业现代化，必须把立足国内实现粮食基本自给作为首要目标。可以说，坚持农村家庭承包制度和确保国家粮食安全在任何时期都是我国农业现代化不能突破的“两条底线”。

 

（七）加快形成城乡经济社会发展一体化格局：解决“三农”问题的根本要求

 

党的十七届三中全会《决定》明确提出，在新形势下推进农村改革发展，要把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。《决定》对加快形成城乡经济社会发展一体化新格局提出了新要求，作出了新部署。具体来说，是完善促进城乡经济社会发展一体化制度，加快建立以工促农、以城带乡长效机制，重点在城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化等方面取得突破。

 

把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为推进农村改革发展的根本要求，意义重大而深远。新阶段农民需要政策激励，更需要制度公平，在制度上保障农民权益，建立城乡公平的制度框架，是解决好“三农”问题的根本要求。解决好“三农”问题，必须切实改变“三农”在资源配置和国民收入分配中的不利地位，改变城乡之间不平等的要素交换关系，加快破除城乡二元结构这一深层矛盾，让城乡全体居民平等参与现代化进程、共享改革发展成果，走共同富裕的道路，形成城乡良性互动、协调共进的良好局面。

 

三、六大制度创新：新时期解决好“三农”问题的重大政策思路

 

经过三十多年的改革开放，我国农业和农村发展已经站到了一个新的历史起点上，农业和农村发展面临重要的历史机遇。同时，也必须看到，在我国经济快速增长、发展方式加快转变，社会结构加快转型、利益格局深刻变化的大背景下，农业基础薄弱、农村发展滞后、农民增收困难的局面仍然没有得到根本改变，城乡发展差距过大的问题依然很突出。没有发达的农业，整个社会就没有生存的保障。没有繁荣的农村，整个社会就没有稳定的基础。没有富裕的农民，整个社会就没有和谐的根基。全面建设小康社会，全面推进社会主义现代化建设，最繁重、最艰巨的任务仍然在农村。必须继续把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重，把建设现代农业、推进新农村建设和形成城乡经济社会发展一体化新格局作为我国经济社会发展的战略基础，坚持实行多予少取放活的方针，深化农村改革和推进制度创新，促进农业稳定发展、农民持续增收，努力保障主要农产品基本供给，切实解决农村民生问题，推动农村走上生产发展、生态良好、生活富裕的文明发展道路，实现城乡良性互动、协调发展和共同繁荣。

 

农村改革是当代中国经济改革的起点，也是十年来中国经济改革的突出亮点。展望未来，农村改革和制度创新仍有很大空间，农村改革仍有可能走在整个改革的前面。党的十七届三中全会《决定》规划了今后农村改革的政策蓝图，明确提出了六大制度创新的任务：即稳定和完善农村基本经营制度，健全严格规范的农村土地管理制度，完善农业支持保护制度，建立现代农村金融制度，建立促进城乡经济社会发展一体化制度，健全农村民主管理制度。很明显，农村已有的制度创新还不够，相关的政策还不够完善，必须扎扎实实地把农村的改革和制度创新推向前进。

 

（一）稳定和完善农村基本经营制度

 

虽然农村改革已走过了三十多个年头，但迄今对农村基本经营制度仍存在许多模糊的认识。在一些地方，坚持农村基本经营制度的自觉性、坚定性淡化。我国农村基本经营制度是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。过去围绕农业双层经营体制不同观点的分歧、交锋确实一直存在。一种观点是双层经营体制不实论，认为“统”在许多地区名存实亡。也有一种僵化的观点，仅把“统”理解为社区集体组织的“统”，认为建立和健全集体经济组织，是稳定和完善双层经营体制的首要任务。有的甚至认为，强化集体这一层次，将农民承包田收回，最终形成村集体统一经营、专业承包的格局，双层经营体制至此完成其使命。主流的观点认为，完善统一经营层次，不是脱离家庭承包经营另搞一套，而是更好地为家庭经营提供服务，提高农民的组织化程度。农业双层经营体制目前还远谈不上牢固，突出的问题是：“分”还不彻底、“统”还不到位。

 

解决“分”还不彻底的问题，实质是赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。目前，农民土地承包经营权权能不够充分。应尽快落实十七届三中全会关于“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”、“完善土地承包经营权权能”等各项政策。进一步明确农户土地承包经营权“长久不变”，并赋予农民对承包土地更加充分而有保障的占有、使用、收益和处置权利。开展土地承包经营权抵押试点，设置风险防范机制。允许土地承包权与经营权分离。承包权由承包农户永久持有，经营权是由承包权派生出来的权利，承包农户按承包权收取租金，拥有经营权的承租者享有土地的使用、收益、转让、抵押权。在土地流转过程中，要确保家庭经营的主体地位，严格用途管制，防止直接用行政手段推动土地规模经营，引发新的社会矛盾。

 

解决“统”还不到位的问题，就是要健全农业统一经营和服务体系。随着农业分工分业的深化，农业的各种生产经营服务活动早已突破了原来村集体的界限，传统集体经济组织内部的统分结合，难以有效建立现代农业组织体系。相比村级集体组织而言，农民新型合作组织、各种农业社会化服务组织、龙头企业联结农户的农业产业化经营组织等，在提供服务、引领农民进入市场方面发挥着更大的作用。十七届三中全会总结了我国农村改革的实践经验和基层的创新，明确把这些新的服务主体都纳入统一经营和服务的范畴，赋予了双层经营体制更加丰富、更符合实际的内涵，具有重大理论创新意义。从总体来看，我国农业统一经营和服务体系还难以适应现代农业发展的需要，今后，要进一步发挥好村级集体组织的作用，大力发展各种农业社会化服务组织和农业生产服务性企业，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，充分发挥其为分散的农户提供统一经营和服务的作用。扶持农民合作社，就是加强统一经营和服务，就是扶持农业和农民。应把依法规范、加快发展农民新型合作组织作为深化农村经营体制改革的战略举措，切实按照“服务农民、进退自由、权利平等、管理民主”的要求，充分发挥合作社在组织农民、落实政策、对接市场等方面的作用。

 

（二）健全严格规范的农村土地管理制度

 

土地是农民最基本的生产资料，是农民维持生计最基本的保障。土地承包经营权、宅基地使用权是法律赋予农民的合法财产权利。近年来，随着城镇化进程的加快，侵犯农民土地权益的现象有加重趋势。农民权益易被侵犯，根本原因是我国土地制度与管理体制改革还不到位，核心是在农民土地权益保护方面仍存在重大制度缺失。除了土地承包经营权权能不完善外，征地范围过宽，对农民的补偿偏低，失地农民长远生计缺乏保障；农民宅基地权益法律法规不健全；集体土地所有权残缺不全，城市土地属于国有，农村土地属于农民集体所有，同样一块土地，因为所有制不同，在权利设置和利益分配上产生巨大鸿沟，这样一种土地权利二元格局，使得集体和农民难以分享土地长久的增值收益。

 

从理论与各国的实践看，赋予农民更加完整的土地财产权，是维护农民土地权益的关键，是处理农民与国家关系的一个最重大政策课题。要立足现实，尊重历史，正视未来，在充分考虑制度变迁的路径依赖和意识形态等约束条件的情况下，通过产权的有效分割和清晰界定，赋予农民更加完整的土地权利（包括排他的使用权、独享的收益权及自由的转让权），使农民感觉到真正成为土地的主人。当前，需要抓紧做好农村土地制度改革的三项工作。一是在全国范围内开展农村土地确权登记。在确权的基础上，为农民颁发具有更明确法律效力的土地承包经营权证书和宅基地使用权证书，加快建立全国统一、权威的农地权利登记体系。二是尽快修改土地管理法。把党的十七届三中全会以来中央提出的完善农村土地制度的政策细化为法律条文。三是加快征地制度改革。实行对失地农民的土地财产权的公平补偿，鼓励地方政府对失地农民集体采取留用地、物业置换、提高补偿标准等办法，增大失地农民的财产补偿份额。

 

（三）完善农业支持保护制度

 

中央财政“三农”投入从2003年的1754.5亿元增加到2011年的12286.6亿元，8年间增长了6倍，年均增长25.4%，远超出中央财政本级支出年均增长11.04%，也超过全国财政支出年均增长19.23%的水平。“十一五”期间，中央财政累计安排“三农”支出29623.8亿元，年均增长23.6%，投入总量是“十五”时期的2.6倍；2011年一年中央财政用于“三农”的支出规模达到12286.6亿元，超过“十五”时期五年的总和（9580亿元）。无论是“三农”投入的增量，还是增幅，近几年都是很高的。但是，由于我国农业农村发展底子薄，农业基础设施投入欠账多，建设社会主义新农村和发展现代农业任务艰巨，目前的投入力度还远远不能满足农业和农村发展的客观需要。随着我国财力的增强，需要更加自觉、更大幅度地调整国家财政支出结构，真正向“三农”倾斜。

 

首先，要健全农业补贴制度。对种粮农民实行直接补贴，是有效增加农民收入、调动农民生产积极性的重大举措，是调整国民收入分配格局的重要手段，是工业反哺农业的直接实现形式，也是我国农业补贴制度的重要创新。近年来，为了确保补贴“一竿子”插到底，让农民真正从中受益，各级政府和有关部门不断探索办法，健全制度，基本上能做到政策透明、管理规范、直补到位。目前农业直接补贴政策还存在一些不足之处，主要是：补贴标准较低，对农民种粮收益保障作用不大；有的补贴由于环节较多，出现了补贴利益被部门或者其他市场主体侵占的现象；有限的补贴资金使用分散，形成“天女散花”的局面等。目前，我国农业和农村经济进入了一个新的发展阶段，对健全农业支持保护制度提出了新的要求。需要从增加规模、提高标准、扩大范围、完善机制等方面，进一步健全农业补贴制度。一是随着我国财力水平的提高，逐步增加直接补贴的资金总规模，逐步将补贴标准提高到能补偿农民种粮成本并能保证适当收益的水平。二是扩大良种补贴和农机补贴。三是进一步完善粮食直补、农资综合直补等各项对农民收入的补贴制度。本着“大稳定、小调整”的原则，探索农业补贴的多种方式。例如，为了鼓励农民踏踏实实种粮食，补贴资金允许适当对种粮大户予以倾斜。为了解决无论种什么作物，甚至种树、养鱼、荒芜都可照领“粮食直补”的问题，可以调整为只针对粮食实际种植面积进行补贴。四是拓展对农民补贴的领域。加大对农民使用各种新技术的补贴力度，加快农业科技成果的转化应用。增加用于农业政策性保险保费的补贴，提高农业风险防范能力。五是强化对农业补贴资金的监督检查，防止截留、挤占挪用补贴资金，保证补贴资金能够真正落实到农民手中。

 

其次，完善农产品价格形成机制。农业是高度依赖自然资源的产业，在人多地少的国家，大幅度提高农业劳动生产率不易，从事小规模经营的农民消化生产成本上涨的能力很弱。在这种情况下，农产品价格合理上涨就成为保障农产品供给，平衡工业农业利益关系的手段，这也是工业反哺农业的重要内容。要充分发挥市场手段在农产品价格形成中的基础作用，充分发挥价格对农民增收的促进作用。综合考虑农产品市场供求、直接生产成本、人力成本以及农民从事其他产业的收益情况等因素，完善农产品最低保护价政策和国家专储收购政策，使农产品生产保持一个合理的收益率，为农民抵御市场风险提供必要的支持和保护。

 

（四）建立现代农村金融制度

 

应当承认，过去十年农村金融改革还是有不小的进展，特别是农村信用社改革取得了明显的成效，但农村金融改革总体上还明显滞后。突出表现在：农业银行作为农村金融体系中的骨干和支柱，在为农服务方面发挥的作用还不够；农业发展银行功能单一，农村政策金融功能不健全，农业中长期政策性信贷投入严重不足；农村信用社发展不平衡，法人治理结构不完善、内部控制和风险防控能力薄弱等问题仍然突出；农业保险覆盖面低；新型农村金融机构数量少，农村金融市场竞争性不足；农村信用担保体系刚起步，农村信用环境不理想。

 

建立现代农村金融制度要真正破题，必须明确一点，即农村金融不同于城市金融。农村金融机构面对的是分散的小规模农户和大量的农村中小企业，农民和农村中小企业对金融需求一般具有期限短、频率高、数额小等特点，金融机构对其服务的交易成本比较高。农村信贷市场信息不对称现象相对于城市工商贷款而言更为突出。城市工商业贷款中使用的是传统意义上的抵押品，而这在农村严重缺乏。农业经营受自然和市场影响具有高风险性，使得农村金融机构的运作也存在高风险性。这些特点决定了不能把发展城市金融的办法简单移植到农村来。

 

改善农村金融服务，必须明确一个目标，即必须加快建立普惠农村金融体系。普惠金融体系（inclusive financial system）是国外广泛使用的一个概念，基本含义是：能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，尤其是要为目前金融体系并没有覆盖的社会人群提供有效的服务。我国目前农村金融体系离普惠金融体系还有很大距离。主要表现是正规金融在农村金融市场的渗透率和覆盖面远不能满足农户和农村中小企业的需求。当前农民面对的正规信贷约束还很大，包括：一是有现实的信贷需求，但却不能获得正规贷款；二是虽然获得了正规贷款，但正规贷款的规模小于实际资金需求规模。

 

建立符合农村特点的农村金融制度，要着重解决好以下四个问题：一是提高正规金融机构在农村的覆盖率；二是强化政策性金融的作用；三是重视发挥农村新型合作金融的作用；四是要重视微型金融的独特作用。要放宽农村金融机构准入政策，重点引导各类资本到农村新型农村金融机构，主要为个体工商户、小型加工运销户、各类微型企业、规模种植养殖户、乡村经纪人、贫困人口等普通民众提供微型金融服务。此外，要加快建立政策性农业保险制度和多元化农村信贷担保体系。

 

（五）健全促进城乡经济社会发展一体化的体制机制

 

首先，加快推进城乡基本公共服务的均等化。长期以来，在城乡二元体制大背景下，我国一直实行城乡分隔的二元的公共服务体制，城乡居民公共服务的提供机制不同，公共财政资源配置带有特别明显的城市偏好，城乡居民所享受公共服务存在很大差异。提高农村公共服务水平，一是促进城乡义务教育均衡发展，做到县域内学校办学条件大致均等，提升农村义务教育质量。尽快将高中阶段教育纳入义务教育范围，进一步提高农村地区高中教育普及程度。全面实行免费的农村职业教育，创新农村职业教育体系。二是进一步巩固和发展新型农村合作医疗制度。逐步提高政府和农民个人筹资标准，提高新型农村合作医疗的保障水平。建立健全农村三级医疗卫生服务网络，向农民提供安全价廉的基本医疗服务，加强农村妇幼保健，使农民享有的公共卫生服务水平得到进一步提高。三是完善农村最低生活保障制度。健全农村社会救助体系，建立农村社会新型养老保险制度。提高扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策。四是建立健全农村文化设施网络和文化服务机制。大力发展公益性文化事业，推动农村文化繁荣发展。五是统筹城乡基础设施建设。加大对农村饮水工程建设支持力度，实施新一轮农村电网改造，加快农田水利、农村公路、农村能源、农村信息网络等基础设施建设。加强农村环境综合整治，改变村容村貌，改善农村的居住生活环境。

 

其次，积极推进农民工市民化。吸纳农村转移人口在城镇落户，实现永久性转移，是城镇化的重要目标。随着城镇化过程的加快，实现农民工向市民角色转变是大势所趋，必须改变拒农民工于城市社会之外的制度环境，加快推进农民工市民化。农民工市民化的基本目标：一是总量平稳递减。把尽可能多的符合落户条件的流动人口逐步转为流入地居民，引导农村富余劳动力和城镇外出务工人员就近就地转移就业和返乡创业，使流动人口规模逐步递减。二是流向合理有序。引导人口向适宜开发的区域集聚，鼓励资源环境承载能力较强、产业集聚和经济条件较好的城市化地区吸纳更多人口。三是服务可及均等。推进城乡基本公共服务制度衔接，逐步实现基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展，保障外来人口与本地居民平等享有基本公共服务。四是社会融合顺畅。保障居民自由迁徙的基本权利，切实维护农业转移人口承包地、宅基地等合法权益，加快消除流动人口与户籍人口的身份差异以及附着的不平等待遇，促进农民工融入企业，子女融入学校，家庭融入社区，群体融入社会。

 

（六）健全农村民主管理制度

 

改革开放以来，农村治理方式正发生着广泛而深刻的变化。总体来看，以村民自治为核心的治理已基本成型。农村社会组织结构由一元向多元化方向发展，农村多种多样的中介组织、合作经济组织，如红白事理事会、各种协会、研究会、经纪人协会、合作社等都在农村社区治理中发挥着不可替代的作用。虽然农村基层治理中引入了新的要素，但农民自主管理村庄公共事务的权力还不足，农民利益诉求渠道不畅，村民自治的作用还没有真正发挥出来。顺应农村社会结构和利益格局深刻变动的新趋势，顺应农村发展基层民主的新期待，必须更新农村治理理念，完善农村基层治理方式。要加强以村党组织为核心的村级组织建设，完善村民自治制度，让村民自治真正成为农民进行有序政治参与和利益表达的基本途径。完善村级组织运转经费财政保障机制，增强村庄公共事务管理能力和公共服务供给能力。深化乡镇基层政权改革，扩大乡镇基层民主，强化权力制约和监督，强化乡镇政府的社会管理与公共服务职能。加强农村社会组织建设，让乡村内部的自主性力量在公共服务供给、社会秩序维系、冲突矛盾化解等多种领域充分发挥应有的作用，形成政府主导、农民参与、协同共治局面，使乡村社会内部充满活力，保持长期和谐稳定。