中国是水旱灾害多发性国家。据历史资料，从公元前206年至1949年新中国成立前的2155年间，共发生过较大水灾1029次，较大旱灾1056次，几乎平均每年发生一次较大的水灾或旱灾。[1]频繁的水旱灾害，不仅给社会带来了巨大灾难，也造成了政治的动荡不安，因而，治水一直是历代统治者的一件大事。新中国成立后，党和政府十分重视农田水利建设，经过60余年的努力，农田水利事业取得了举世瞩目的成就。但是，由于不同时期政治形势、经济任务、社会环境的不同及国家与乡村社会关系的变化，农田水利政策一直处于变化之中，从而使农田水利事业交错着发展与曲折。农田水利政策的变化，既反映了宏观环境对农田水利建设的影响，也折射出不同时期党和政府治水观念的变化，深入研究这些问题有助于总结经验，分析得失，形成更为合理有效的农田水利政策体系，推动农田水利事业发展。
新中国成立之初，农业生产的迫切任务是尽快修复、兴建水利工程。1949年11月，新中国第一次全国水利工作会议在北京召开。会议提出了“防止水患，兴修水利”的水利建设方针，并要求依照国家经济建设计划和人民的需要，根据不同的情况和人力、物力、财力、技术条件，分清轻重缓急，有计划有步骤地恢复发展防洪、灌溉、排水等项水利事业。1950年，中央人民政府颁布《中华人民共和国土地改革法》，全国进行土地改革，为发动群众积极参加农田水利建设创造了十分重要的条件。1955年10月，中共中央作出《关于农业合作化问题的决议》，农业合作化运动得到迅速发展。农业合作化的组织形式，不仅激发了群众生产的积极性，也显示了将农民组织起来进行大规模农田水利建设的优越性。随后，《1956年到1967年全国农业发展纲要》明确指出，从1956年起，在十二年内，基本消灭水灾和旱灾。1962年11月，农业部在全国农业会议上提出“小型为主，配套为主，群众为主”的冬修水利方针。1965年8月，水电部召开的全国水利工作会议进一步提出，“大寨精神，小型为主，全面配套，狠抓管理，更好地为农业增产服务”的水利方针。[2]1970年代，各地大兴农业学大寨运动，将水利建设与农田整治结合起来，再次掀起农田水利建设高潮。至1970年代末和1980年代初，我国农田水利系统基本建成。
据水利部1980年的30年总结材料，30年间，全国整修和扩建了16.５万公里堤防，普遍疏浚、整治了排水河道，开辟了海河和黄河的排洪出路；兴建水库8.6万座，667公顷以上灌区5200多处，机电排灌动力5000万千瓦，机井220万眼，全国水电装机1900万千瓦，初步控制了洪水灾害，全国的有效灌溉面积大幅增加。此一时期农田水利事业之所以能取得如此巨大的成就，其根本原因在于，一方面，在农田水利建设上，党和政府不仅在思想上高度重视水利建设，而且在资金上给予大力支持；[3]同时，人民公社政社合一的集权模式和以生产队为基础的集体经济提供了动员广大农民所必需的政治、经济和文化资源；[4]另一方面，国家全方位介入农田水利管理，将农田水利事业置于国家的日常管理之中，同时，农田水利建设与农业灌溉组织相结合，形成了水利工程专管与群管相结合，大中小型水利设施相配套的农田水利建设与管理体制，这不仅有力地促进了水利工程的兴修，也使建成的水利工程得到良好的维护，从而保证了水利工程的系统性和有效性。
十一届三中全会后，我国的农业发展进入一个新阶段。但在农田水利方面，当时社会上以至政府内部都对水利有怀疑的声音，认为水利投入很大，浪费很大，效益不好，以至于在八十年代国民经济的调整过程中，水利资金被大大削减。[5]在此背景下，国家对原有的农田水利建设模式进行了改革，即一方面对水利工程单位进行企业化改制，大力推进水利体制改革；另一方面，改革农田水利收费制度，提高农业灌溉水费价格，将农田水利工程的管理、运行费用转化成农民的生产费用，同时，通过“两工”（劳动积累工和义务工）的形式，将农田水利建设作为农民负担的一部分由地方政府进行统筹安排，以弥补由于国家投入的减少而可能出现的问题。
一是对水利工程单位进行企业化改制。1981年，国家农委批转水利部《关于全国加强农田水利责任制的报告》，要求在农田水利管理上实行承包责任制。1985年，国务院办公厅转发水利电力部《关于改革工程管理体制和开展综合经营报告的通知》进一步明确，各水利部门应当把开展综合经营当作重要任务，加强经营管理，讲求经济实效，逐步创造条件，向生产经营型发展，由事业单位向企业化过渡。水利工程单位的企业化改制，使原来由国家负担、为农业生产服务的水利工程单位转变成自我发展、自主经营的经济实体。这样，水利工程单位逐渐从农业生产服务体系中分离出来，其功能不再只是农业灌溉。
二是改革农田水利收费制度。1985年，国务院颁布的《水利工程水费核定、计收和管理办法》明确规定，凡水利工程都应实行有偿供水，水费收入是水利工程管理单位的主要经费来源。农田水利收费制度改革，使原来具有公益性的农业灌溉转变成水利工程单位经营性的农业服务，农业灌溉水费成为农民生产费用的一部分。
水利工程单位的企业化改制和农田水利收费制度改革，不可避免地影响到农田水利建设。基于此，国家对农田水利建设政策也相应地进行了调整。1988年11月，国务院在批转水利部《关于依靠群众合作兴修农村水利的通知》中提出，今后兴修水利，仍应贯彻自力更生为主，国家支援为辅的方针，实行劳动积累多层次，多渠道地兴修农村水利，国家提倡和鼓励农户或者联户按照统一规划兴修农村水利，坚持“谁建设、谁经营、谁受益”的原则。1989年10月，国务院《关于大力开展农田水利基本建设的决定》要求，要继续完善劳动积累工制度，规定每个农村劳动力每年投于农田水利建设平均十至二十个工日，有条件的地方可以多搞。1996年，国务院颁布《关于进一步加强农田水利基本建设的通知》，要求依法积极引导、鼓励农民群众集资投劳兴建小型水利工程，鼓励单位和个人按照“谁投资、谁建设、谁所有、谁受益”的原则，建设农田水利设施。农田水利政策的上述变化表明，农田水利建设的主体逐渐多元化、微观化，农田水利建设的筹资方式逐渐基层化、劳务化。从此，农田水利建设转化为农民负担的一部分。
农民负担取向的农田水利政策是人民公社解体后，原有的农田水利建设的组织基础弱化后，国家对农田水利发展的一种替代性措施。这一措施的核心是将农田水利建设和管理主体下沉，基层政府和乡村组织通过统筹“两工”来解决农田水利建设筹资筹劳问题。“两工”具有强制性，在农闲时节，基层政府和乡村组织可以统一调配“两工”，使农田水利工程能得到持续、有效的维护，且以劳动力的使用替代农民的现金支出，符合农村实际，在国家投入不足的情况下，对于农田水利建设起到了积极作用。但1990年代中期后，由于农民大量外出务工，“两工”组织困难，基层政府和乡村组织便将“两工”货币化并向农民征收，“两工”变成显性的农民负担。此后，随着农民负担日益沉重，货币化“两工”的征收越来越困难，基层政府和乡村组织越来越难以介入农田水利建设，而采取企业化经营和运作的水利工程单位，由于缺乏基层政府和乡村组织来组织农民进行常规性的农田水利建设，水渠、涵洞等水利设施长期得不到及时有效地维护，已有的农田水利系统渐趋衰败。
2000年初，中共中央正式下发《关于进行农村税费改革试点工作的通知》。2002年，农村税费改革在全国推开。农村税费改革大大减轻了农民负担，但取消“两工”的做法，以及随后启动的乡村管理体制改革，使原有的以农民负担为重要筹资筹劳渠道的农田水利建设向市场化和自治化方向发展。
一是继续推进农田水利体制的市场化改革。2002年，国务院办公厅印发《水利工程管理体制改革实施意见》，要求对现行水利工程管理机构的设置和职能配置进行相关的调整，积极推行管养分离，划分水管单位类别和性质，严格定编定岗。2003年，水利部颁发《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》，进一步明确了对农村小型水利工程进行市场化改革的目标、原则和程序，希望通过明晰小型水利工程的所有权，进一步转换运行机制，吸引社会力量投资经营小型水利工程，以弥补基层政府对农田水利建设投入的不足。
二是推进农田水利筹资筹劳方面的“一事一议”制度建设和农业灌溉及组织方面的“农民用水协会”建设。税费改革后，为解决农村“两工”取消后给农田水利建设带来的问题，中央要求各地农村实施“一事一议”，即农民以村为单位，通过村民大会或村民代表大会，讨论与村民利益关系密切的公共品供给，由村民决定是否修建某个公共工程，修建在何处，如何修建，并由村民民主管理由“一事一议”筹措的资金。
“农户用水协会”是农村税费改革后，国家试图在乡村组织以外建立的非行政性农田水利的组织制度。2002年国办转发《水利工程管理体制改革实施意见》中明确提出“要探索建立以各种形式农村用水合作组织为主的管理体制”。2005年国务院办公厅转发《关于建立农田水利建设新机制的意见》再次强调，要鼓励和扶持农民用水协会等专业合作组织的发展。同年，水利部、国家发改委、民政部联合下发了《关于加强农民用水户协会建设的意见》，全面系统地阐述了加强用水户协会建设的重要性、发展的指导思想和原则，将组织农户用水协会置于十分重要的位置。
市场化取向的水利体制改革，其着眼点是水利工程的经营机制，因此，在盘活已有资产、激发民间的水利投资热情方面，发挥了一定的作用。但是，这一改革的最大难题是，它无法解决水利工程单位与个体农户的用水衔接问题。水利工程单位与个体农户形成稳定的供水关系的前提是农户的组织化，即使是小型水利工程，它也无法为单个农户放水，因为单个农户无法承受高额的放水成本（渠系破损，沿渠渗漏，中间损耗大），它最小的放水单位必须是数户联合或一个村民小组。因此，市场化改革后水利工程单位普遍面临的经营困境，其根本原因在于，它面对的是一个高度分散的个体农户，市场化改革没有解决也解决不了个体农户的组织问题。
以“一事一议”来替代以前由乡村组织统筹“两工”的制度，目的是为了控制乡村组织借统筹而搭车收费，从而加重农民负担。“一事一议”的好处是因为目标（“一事”）明确，而使乡村组织不能挪用经费，但“一事一议”最大的难题是，如果有村民不同意大多数村民“一议”的决策，或者虽然赞同“一议”的决策，却不愿意出钱，乡村组织是否可以强制向不缴费的农民收钱，及是否有强制的手段。在当前市场经济条件下，农民流动频繁，村庄共同体正在快速解体，村庄舆论力量越来越不足以克服村庄水利供给中少数人搭便车的难题。因此，“一事一议”制度在实践中很难发挥应有作用。在“两工”被取消而“一事一议”制度又难以有效发挥作用的背景下，农田水利建设形势日益严峻。2004年，中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾指出，“90年代中后期，每年用于投工投劳在100亿个劳动日以上，去冬今春只有47亿个，减少一半以上，少了53%。”在这种情况之下，国家又没有相应出台新的机制保证农田水利的建设，因此水利设施老化失修的状况越来越严峻。陈锡文说“大概算一下，如果100亿个劳动日，按10元钱一个工计算，你要去买的话，就是1000个亿，中央和地方政府都出不起，如果任其自由发展，3-5年后中国的农田水利系统可能崩溃。”
另外，国家希望通过农户用水协会这类社会性而非行政性的组织，来解决农田水利供给中的搭便车难题，是因为之前正是因为乡村组织的行政性，使乡村组织借农田水利供给，而搭车收取了很多不该收的税费，做了很多不该做也做不好的事情。非行政性社区组织的好处是，因其非行政性，其权力是私权力，这种社区合作组织就不能强迫社区成员做他们不愿做的事情，这样的以自愿为基础的合作，就可以达成最好的水利供给均衡状态。但也正是因为非行政性社区组织私权力的性质，社区组织不能强制社区内成员的行为，从而使“少数”不去服从“多数”时，虽然是民主的水利供给决策，也没有办法实施。因此，税费改革要求乡村组织退出农户的生产环节后，由于农户用水协会作用有限，农田水利一直面临设施维护不足与灌溉组织困难的双重困境。
市场化和自治化取向的农田水利政策是在农村税费改革后，国家强调水利体制的市场化改革及农村社会的自主性和自治性的背景下对原有农田水利政策所做的调整。但是，这一政策由于忽略了农田水利建设的组织化和系统性而效益低下，并使农田水利建设持续陷入困境之中。[6]
2011年中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（以下简称《决定》），是新中国成立以来中央首个关于水利的综合性政策文件。《决定》从战略和全局高度出发，将农田水利建设提升到国家粮食安全的战略高度。这是对近30年来我国农田水利政策的深刻反思，是我国农田水利政策的一个重大转折。
近30年来，我国的农田水利事业得到了很大发展，但农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤，水利设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板。目前，全国有一半以上耕地缺少基本灌排条件，现有灌区普遍存在标准低、配套差、老化失修、效益衰减的问题，农田水利很大程度上还在“吃老本”。[7]正是由于农田水利建设严重滞后，近10年来我国旱灾的成灾率居高不下；同时，我国因旱导致的粮食损失大幅增加，严重威胁着我国的粮食安全，[8]而这种状况却未得到扭转。如2007年，全国农作物受旱面积2939万公顷，绝收面积319万公顷；2009年，全国有15个省市遭遇大旱，受旱作物面积达1.61亿亩；2010年，西南5省区发生特大干旱，农作物受灾面积超过1亿亩，其中绝收面积超过2400万亩；2011年春季的华北大旱，使河北、山西、山东、河南等8省冬小麦受旱面积达10543万亩，其中严重受旱面积2072万亩。
旱灾的频发及近年我国因旱造成的粮食损失，反映出当前农田水利建设的投入、管理和组织上存在的严重问题。一是农田水利建设投入严重不足。1980年以前，国家平均每年的水利投入占全国基本建设的投资比例达到6.7%，而八五以来，农田水利建设投入资金的规模远远低于上个世纪80年代的总体水平；九五至十一五期间，水利建设占全国基建投资总额的比例与一五至五五期间相对的高水平投资相差甚远，十一五期间还接近历史低点。这表明，国家对水利建设投资的总额虽然在增加，但水利建设占全国基建投资总额的比例是下降的，[9]从而导致水利建设欠账太多。二是农田水利建设缺乏规划，管理混乱，大中小型水利设施的作用相互抵消。如近年来，中央加大了对大中型水利工程的投入力度，一大批农田水利骨干工程得到更新改造。与此同时，各级政府不断加大对农户投资小水利建设的支持力度，引导农户投资小水利建设，只要农户的经济条件稍好，都自建一个小水利系统。这样一来，虽然已有的水利骨干工程通过更新改造，具备较强的灌溉能力，但由于农户大量兴建小水利，自己想办法解决灌溉问题，这些经过更新改造的大中型水利设施就被农民废弃，甚至被破坏，一遇较严重的干旱，农户的小型水利设施无力抗旱或抗旱不及时，而大中型水利工程又发挥不了作用，旱灾就无法避免。三是农田水利建设面临严重的组织难题。农田水利“最后一公里”的问题，不仅仅是投入问题，更重要的是组织问题。税费改革以来，乡村社会出现了两个明显的趋势，即一方面越来越多的水利设施进行巿场化改革而成为巿场主体，另一方面农村社会正在快速解体，农民合作越来越难，导致水利工程单位越来越与乡村社会分离，水利工程单位与个体化农户之间的用水关系正失去中间纽带而趋于断裂，水利设施长期得不到有效维护，已有的水利系统趋于瓦解。这些问题不解决，我国农业生产长期面临的旱灾威胁将难以得到有效缓解，粮食安全也将难以得到保证。正是在这一背景下，《决定》全面阐述了我国农田水利面临的严峻形势，强调政府要在农田水利建设中发挥主导作用，要不断加大公共财政对水利的投入，健全农田水利建设新机制，力争通过5年到10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面，确保粮食安全。因此，《决定》的颁布与实施，标志着粮食安全取向的农田水利政策初步形成。
水利是农业的命脉。我国以占不足全国耕地一半的灌溉面积，生产了占全国总产量75%的粮食和90%的棉花、蔬菜等经济作物，因此，增加可灌溉耕地面积，提高灌溉耕地的土地生产率，是保证中国粮食安全的有效措施。我国是人口大国，粮食安全问题是国家发展战略问题，必须立足依靠自身力量来解决。当前，“确保国家粮食安全，最大的制约因素是水，最薄弱的环节是农田水利，特别是近年来频繁发生的严重干旱，充分说明农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤。”[10]从这个意义上来说，《决定》对确保我国的粮食安全将产生积极而深远的影响。
[1]朱尔明、赵广和.中国水利发展战略研究.北京：中国水利水电出版社，2002：16.
[2]张岳.新中国水利五十年.水利经济,2000(3).
[3][5]钱正英、马国川.中国水利六十年.读书,2009(10)(11).
[4]罗兴佐.治水：国家介入与农民合作——荆门五村农田水利研究.武汉：湖北人民出版社，2006：39.
[6]罗兴佐.政府要在农田水利建设中发挥主导作用.探索与争鸣，2010（8）.
[7]陈雷.奋力推进水利改革发展新跨越.求是,2011(3).
[8]中国水旱灾害公报（2006年）,中华人民共和国水利部网站.
[9]曲永芳.我国农村水利供给研究,山东大学硕士论文，2008.
[10]奏响全面加快水利发展新号角——水利部部长陈雷解析2011年中央一号文件，新华社,2011.1.29.
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