2003年9月27日，水利部副部长翟浩辉在全国农田水利基本建设工作会上的讲话指出，目前，我国为农业生产服务的5500座大中型泵站中，由于投资规模小，正面临严重的困境。500多座大型泵站中，有350座老化严重，设备损坏；5000多座中型泵站中有3000多座急需进行更新改造。1另据2001年水利部水管单位体制改革课题组研究，在普查统计的5432个国有水管单位中，有拨款的水管单位1753个，占32.17%，无拨款的水管单位3679个，占67.73%，1300多个纯公益性水管单位本应为各级财政全额拨款的事业单位，但大都被定为差额补助事业单位，有的甚至被定为自收自支事业单位，即使有拨款，也远远不能满足工程运行费用和人员工资。全国综合性水管单位约4000个，但大部分单位财政没有任何补助，不仅工程折耗和维护管理没有补偿渠道和来源，而且职工的工资发放也缺乏保证。2这些数据从一个侧面反映了当前我国水利的困境。从宏观上看，上述困境是由自1980年代中期以来推行的市场化水利改革及由此而导致的市场失灵和国家逐渐减少对水利建设的投入共同造成的。
市场失灵有两层含义。第一层含义是指“那些为取得有效的市场解决办法所需的条件不存在，或者以这样或那样的方式相抵触。”这是从市场配置资源的有效性（最优化）角度进行定义的。由于有效配置资源需要严格的假设条件，当这些条件不具备或不完全时，便会出现市场失灵。导致市场失灵的原因主要有：（1）公共产品和外在性产品的存在；（2）不完全竞争；（3）不完全的信息；（4）不确定性。这些原因与公共物品的特性具有内在的关联性，因此，对公共物品的供给，市场失灵几乎是不可避免。市场失灵的第二层含义是市场可能无法使福利在社会范围内进行公平分配。因此，必须引入政府，通过政府介入，把收入分配到人们普遍认为公平和公正的轨道上来。如果说第二层含义的市场失灵可以求助于政府的介入，第一层含义的市场失灵只能依赖市场经济下的社会本身。因为“市场失灵的本质在于人们没能合作行动”，3但理解能否合作则要超出对市场的分析，而必须从社会、具体的人的角度来把握。市场失灵的关键恰恰在这里。
自1980年代初以来，农田水利改革的总体趋势是推进市场化，不断提高农业用水的市场化程度。主要包括三方面内容：一是将水利工程单位进行企业化改制，与隶属的事业单位脱钩，这方面的改革起始于1980年代初，是随着农村经济体制改革而启动的。1981年国家农委批转水利部《关于在全国加强农田水利工作责任制的报告》，要求对各类水利工程实行承包责任制。1985年5月8日，国务院办公厅转发水利电力部《关于改革水利工程管理体制和开展综合经营问题的报告》指出：“全国大、中、小型水利工程管理单位都要实行经费包干和经营承包责任制。由主管部门商情财政部门对水利管理单位实行包干使用，超支不补，节约留用的办法。各级主管部门对所属水利工程单位逐个落实工程安全，调度运用，综合经营等方面的经济技术考核指标和生产经营承包责任制，并与之签订经费包干、经营承包合同。增收节支获得的效益，同水利工程管理单位利益挂钩，使其有责、有权、有利”，到1990年代初，水利工程单位与隶属的事业单位脱钩改革全部完成。4水利工程单位转制为企业化经营。二是推动农田水利收费制度改革。经过企业化改制的水管单位，为了维持自身生存，不得不将原先主要是公益性的服务转变为成本核算基础上的经营性收费。为此，1985年国务院发布《水利工程水费核订、计收和管理办法》，明确水费是水利工程单位的主要收入。1990年，水利部、国家物价局、财政部根据国务院关于贯彻执行《水利工程水费核订、计收和管理办法》通知精神发布的相关文件，进一步提高了水费标准。水费制度改革产生了两个后果：一是水价不断攀升，二是农业水费转为经营性收费项目。前者意味着国家将水利工程的管理成本转嫁到农民，后者意味着水利工程单位进一步与政府脱钩，转变为市场经济主体。三是通过租赁、承包、拍卖等方式变更水利设施的产权或使用权，以此来盘活水利资产，缓和水利经费的紧张局面。据统计，截止1998年底，在全国现有的1600万处小型水利工程中，已有264万处进行了产权制度变革，其中实行股份合作制的39万处，进行拍卖的37万处，租赁的19万处，承包出去的169万处。5
以上三个方面改革的着眼点都在水利工程本身的经营机制上，忽视了这一机制得以运行的其他相关条件，从而使这种单兵突进式的改革遭遇到难以避免的尴尬。农业用水市场的建立除了水利工程单位要转变经营机制外，还需要市场中的买卖双方具有稳定的合作关系，而目前，至少就买方来说尚不能算是合格的一极。卖方若想通过市场经营来维持自身生存，必须解决两个问题：一是水能卖出去，二是卖水的钱能及时收上来。就前者，不仅受自然因素影响极大，而且农户还有许多替代性选择，经营者完全无法预测；就后者，水利工程单位面对的是分散的农户，不要说农户是否合作放水本身就是个大问题，即使放水，收费成本也会高得让水利工程单位难以忍受。目前，水利工程单位的困境，在很大程度上是因为抽水时数少、维护成本高和抽水后难以如期将水费收上来造成的。
长期以来，我国的农田水利建设是由政府和农民共同负担的。政府负担部分通过财政预算和专项拨款实现（制度内财政），农民负担部分主要来源于乡统筹村提留，“两工”（制度外筹资）。人民公社时期兴修的所有水利工程，国家总投资共763亿元，社队自筹及劳动积累，估计达580亿元。6由于农户具有很高的同质性，需求差异性很小，使得农村公共服务由农村基层政府自上而下，统一供给这一方式十分顺畅，7且以工分进行分配的分配体制使得集体可以在认为需要时，决定提取公积金和公益金的比例，用于村社公共事业建设。这种资金筹措方式非常有效，并且由此对农民造成的负担是隐性的和间接的。8因此，人民公社时期的制度内财政与制度外筹资相得益彰，共同促进了农田水利建设事业的发展。农村实行联产承包责任制后，由于政府在投资、管理、组织上的缺位，最终导致了水利工程单位举步维艰，农田水利建设严重萎缩的糟糕局面。
首先，国家在农业、农村的投入上明显不足。根据程漱兰的研究，在《中华人民共和国农业法》颁布的1993年，国家财政用于农业的支出440亿元，占财政总支出的9.5%，占农业增加值的6.4％。实施后的第一年预算，即1994年的情况尚可，实现了农业支出增幅高于经常性收入增幅的要求，高出0.4个百分点，但是农业支出占财政总支出的比例下降了0.3个百分点，财政资金占农业增加值的比例下降了0.8个百分点。然而，1995年农业支出567亿元，增长6.4%，经常性财政收入6019亿元，增长22.4%，国家财政农业支出增幅竟不到财政经常性收入增幅的30%；同时，农业支出占总支出的份额继续下降了1个百分点，财政资金占农业增加值的比例继续下降了0.9个百分点，不到5%。1996年国家财政农业支出有了大幅度增长，超过了经常性收入增幅11.4个百分点，占财政总支出和农业增加值的比例分别回升了1个和0.6个百分点，但是，将1993年至1996年统算，3年间财政支农支出增幅低于财政经常性收入增幅7.6个百分点，财政农业拨款占财政总支出和农业增加值的比例分别下降了0.2和1.1个百分点。与此同时，国家财政来自农业的收入却大大增加了。1993年至1996年间，在国家财政支农支出仅增加了68%的情况下，农牧业税收增加了近2倍，比农业产出增长幅度高出近1倍，比各项税收收入增幅高出1.3倍。9此后，农业支出占财政支出的比重一直稳中有降，2001年降为7.71%，低于2000年的7.75%和1990年代平均水平9.12%。根据《中国统计年鉴》（2002）有关数据计算，农村税费改革后，这种情况依然没有明显改观。2002年，国家用于支援农村生产支出和各项农业事业费仅占财政总支出的5.0%，用于农林牧渔业的基本建设投资仅占全社会基本建设投资的3.34%。10
从地方财政对农业的投入来看，情况也很糟糕。浙江是经济发达省份，但2003年三次产业的基建投资中农业仅占0.3％。11荆门市地处江汉平原，是我国50个商品粮基地之一，但从荆门市2002年水利投资情况看，2002年荆门市三级财政总收入为19.15亿元，财政总支出14.63亿元，而水利投资仅为1143.5万元，仅占财政总收入的0.59%，财政总支出的0.78%。12
其次，在管理上，政府一直采取由上级往下级放的策略，直到乡镇。乡镇水利站的边缘化（其他涉农服务机构亦如此）过程最为明显。根据徐小青的研究，农村公共服务的衰落起源于1984年的莱芜改革。1984年，山东省莱芜县为了大幅精减政府行政机构和工作人员，在省政府和中央编办的支持下，决定将设立于乡镇一级的涉农服务机构全部下放给乡镇政府管理，并将其事业费以当年拨付额为基数“捆绑”下拨给乡镇政府，今后逐年减投，同时加大乡镇的财政包干底数。1988年，中央政府将莱芜县的做法作为成功经验向全国推广，中央编办、国家体改委、财政部、农业部、林业部、水利部、人事部联合发文，决定将乡镇的农技站、农机站、水利站、畜牧兽医站、农经站等直接为农业生产服务机构的人、财、物管理权限由县级下放到乡镇一级，实行“块块”为主的领导体制。到1993年，全国基本完成了将“三农”（农业、农村、农民）服务机构下放到乡镇的管理体制改革。这次改革被有的学者称为“中国农村基层社会化服务体系走向衰落乃至解体的一个重要转折”。13下放到乡镇管理的水利站，由于缺乏资源支持，自身亦逐渐变成一个极其穷困的单位，根本没有能力来管理水利工程单位，也没有能力来组织农田水利建设，导致水利设施长期失修，以致荒废。
再次，税费改革后，取消了“两工”，期望通过“一事一议”来解决水利建设的资源与组织问题，但搞好“一事一议”的条件非常苛刻，“一事一议”难以作为动员农民进行水利建设的有效制度安排。目前，“两工”取消后，已经给农田水利建设造成了严重困境。中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文先生在接受记者采访时指出，我国农田水利建设形势严峻，如果再不加大水利建设的投入，就会对农业生产形成制约。他说，“90年代中后期，每年用于投工投劳在100亿个劳动日以上，去冬今春只有47亿个，减少一半以上，少了53%。”在这种情况之下，国家又没有相应出台新的机制保证农田水利的建设，因此水利设施老化失修的状况越来越严峻。陈锡文说“大概算一下，如果100亿个劳动日，按10元钱一个工计算，你要去买的话，就是1000个亿，中央和地方政府都出不起，如果任其自由发展，3-5年后中国的农田水利系统可能崩溃。”14同时，由于推行“一事一议”，国家对农田水利建设的投入进一步减少，从而将农田水利建设任务进一步转嫁给农民，水利建设遭受资源与组织的困境也将进一步加剧。
市场与政府是人们配置资源的两种制度安排。市场以交换为基础，实行的是自由原则和权利原则，市场行为本质上是一种个人选择。政府是行政权力的唯一占有者，它通过政策来管理社会，其行为本质上具有强制性。在西方经济学中，市场失灵与政府失灵是公共物品理论中常用的分析框架，理论资源极为丰富。就本文研究的农田水利而言，市场失灵和政府失灵有不同的含义。从1980年代中后期，我国开始了水利体制的市场化改革。在改革中凸显的市场失灵现象主要是一种急速的、自上而下的单方制度变迁，它忽视了乡村社会的内在特质，使农业用水市场难以顺利建立起来。面对市场失灵，原本应该通过国家介入予以校正，但在水利市场化改革中，国家却缺位了，即政府失灵不是由于政府干预过多或干预不当，而是由于政府长期以来执行一种“放”与“甩”的策略，导致农业基础设施建设投资严重不足。因此，如何校正市场失灵与政府缺位现象，完善农田水利供给机制，是当前农村政策研究中一个急需解决的课题。
1、翟浩辉在全国农田水利基本建设工作会上的讲话：“与时俱进开拓创新扎实有效开展农田水利基本建设”，中华人民共和国水利部网站。
2、水利部水管单位体制改革课题组：《对水利工程管理单位体制改革的探讨》，载《水利发展研究》2001年第4期。
3、C·V布朗，P·M杰克逊著：《公共部门经济学》（第四版）第24页，北京，中国人民大学出版社，2000。
4、徐小青主编：《中国农村公共服务》第66页，北京，中国发展出版社，2002。
5、中国农业年鉴编辑部：《中国农业年鉴》（1999），第66页；转引自林万龙著：《中国农村社区公共产品供给制度变迁研究》第161页，北京，中国财政经济出版社，2003。
6、徐小青主编：《中国农村公共服务》第64页，北京，中国发展出版社，2002。
7、林万龙著：《中国农村社区公共产品供给制度变迁研究》第55页，北京，中国财政经济出版社，2003。
8、魏旭著：《农村社区准公共品供给制度诱致性变迁研究——以小型农田水利设施为例》，北京：中国人民大学农经系硕士学位论文，2001；转引自徐小青主编：《中国农村公共服务》第65页，北京，中国发展出版社，2002。
9、程漱兰著：《中国农村发展：理论与实践》第473—475页，北京，中国人民大学出版社，1999年。
10、根据《中国统计年鉴》（2002）和《中国统计年鉴》（2003）有关数据计算而得；转引自杨晓黎：《税费改革与农村公共品供给分析》，载《中共济南市委党校学报》2004年第2期。
11、蒋屏：《浙江农村水利发展的若干思考》，载《中国农村水利水电》2004年第1期。
12、根据《荆门年鉴》（2003）有关数据计算而得。
13、徐小青主编：《中国农村公共服务》第66页，北京，中国发展出版社，2002。
14、陈锡文：“我国农田水利建设形势严峻”，三农中国网，2004-11-13 2:40:58。
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