为了帮助农民获得平等权利，需要取消专门针对农民的身份歧视，这是一种进步。而为了更有效地支援农业发展，需要识别农民的身份，这是更大的进步。

户籍制度改革是要建立一种操作比较简单、不含有身份歧视、能为社会经济管理提供准确信息的人口登记制度。此次发布的国务院关于户籍制度改革的意见，朝着这个方向迈了一大步。这个改革意见的最大亮点，是取消了既往户籍登记管理中对农民的歧视，并为扫清现行法规中的一些不合理条款提供了明确思路。我认为，在实践中落实这个改革意见要把握以下若干问题。

户籍登记依据：能不能更加简化

从长远看，新制度的核心应该是居住地人口登记制度，即一个人登记为哪个城市和地区的人，主要标准要看他的常住地在哪里。更具体地说，只要一个人在一个城市享有住房（不论租住还是拥有产权），且这个住房的建设符合政府的规划，住房的结构和面积、质量等符合政府的标准，那么这个人就应该被登记为这个城市的居民，并有望享有和其他居民一样的权利。标准住房可以分类，特别要有最低标准住房的规定。可以实行一套标准住房登记一户居民（可以是一人）的制度。这是一个简化户籍登记可资利用的标准。目前，我们还没有涉及居住的独立法规，给“常住居民”的认定及简化户籍登记带来了一定困扰。

新的户籍登记改革意见在操作上还不够简单易行。新的改革意见把城市分成几个类别，似无必要。例如，说要放开小城市的户籍登记，其实，所谓“放开”的意义不大。一些小城市的中心区，例如一些古镇，大规模增加住房不可能，增加常住居民不利于保护历史遗产，所以，也不能随便落户。在中心区以外的区域，因交通发达，居民也不一定要迁居到中心区。如果一个小城市没有处于国家级或省级开发区内或其周边，其吸纳就业的能力也很差，通常也不会有很多外来人口需要迁入户籍。

其实，大城市的入户门槛也可以简化，即主要按照是否拥有或稳定使用“合法标准住房”为核心条件，决定一个人或一个家庭（不论其原来是否为农民）能否由一地迁往另一地，而不论户籍迁入地的城市规模有多大。现在流行的说法是门槛“三要素”：住房、就业和收入，这比较复杂；“积分制”更加复杂，也不很科学。这就要求城市管理做好住房发展规划。盖了房子是要人住，人住进去了，你怎么能不给他户口呢？一个退休的亿万富翁在上海买房子，你不给他登记户口？这是讲不通的。一个农户已经在城里住了数年，后代也习惯了城市的生活，又租用了住房，或者用合理的价格卖了农村的土地并购买了城里的房子，能不给他户口？有人担心这种单一的办法会产生户口投机，而我以为用这种办法会减少投机。一个城市政府连住房规划都作不了，还能做什么？如果真做不了，又怎么能真正管住人口？户籍门槛又有何意义？

流行意见认为，大城市吸纳一个人口会增加若干万元的成本，因此要限制大城市的户口迁入。我以为这是一个很含混的说法。现实情况是，我国进城务工的农民大约有20%左右已经在大中城市有稳定的住所。这些农业转移人口的新职业和收入很稳定，是城市的纳税者。他们又多是青壮年，其养老和就医，不会给地方财政造成什么负担。政府给不给他们户口，他们也要享受城市很多的公共服务，政府并不能将这部分钱节约下来。将这部分务工农民及他们的家属登记为城市居民，有百利而无一害。

取消户籍差异：户口“含金量”能否统一

城乡户籍区别完全“消灭”以后，农业转移人口能否与所在地城市居民享有同等的权利？会不会出现同一户籍居民中内部的“二元结构”？这需要认真讨论。

首先，是“低保”的平等问题。现在农村的“五保户”保障额度和已在全国推行的农民“低保”标准，大都低于城市“低保”水平。城乡户籍统一以后，如果完全按照城市标准建立“低保”制度，将增加财政负担。一个变通的办法是把“低保”的标准确定放到县一级行政区，在行政区内统一所有居民的“低保”标准，同时实行“老人老办法，新人新办法”。在确定对农民的补助时，可以考虑扣除农民的家庭经营收入中的非货币部分。如果把现有的扶贫资金、“五保户”资金统一起来安排，“低保”改革所需要的资金增量不至于超过200亿元人民币。更要注意的是，现在已经在城市的农业转移人口，大多不是领取“低保”的人口。

其次，是养老保障的统一问题。随着经济发展加速和财政收入增长，化解这个问题的难度在出乎意料地降低。现在国家有能力将农村养老保险与城市养老保险并轨。农业转移人口将视自己的情况进入不同等级的城市养老保险序列，政府对“新农保”的补贴将来视发展的情况再作调整。

再次，是医疗保障问题。基础医疗保障应该在城乡之间统一。现在全国正在推行农村“新型合作医疗”，国家花不少钱，奠定了基础。要注意到现在城市中一部分居民也没有医疗保障，可以把农村的办法引入城市，形成全国统一的基础医疗保障。在这个基础上再分成几个层次，体现差异。这方面可以学习台湾地区的经验。

第四，是城乡户籍完全统一以后，国家如何操作支援农业和农民的政策？这个难题现在还没有被充分注意，其实以后会显现出它的重要性。城乡户籍登记完全统一了，从道理上说谁是农民就不那么容易识别了，至少少了一个“法定”的识别标志。可是，如果要帮助农业生产者，尤其是要通过“直补”的方式来帮助农业生产者，就更应该对“农民”有一个法律上的界定。

在实际中已经发生了这样的问题。例如，某省仅仅给种稻谷的农民提供“直补”，而对种小麦的农民不补，农民有意见。还有的地方给种植面积大的农户补，对小农户不补。对这类做法，部分农民也有意见。再比如，已经有政策要给农村独生子女家庭的父母提供养老补助，可是户籍统一以后，一些农村老人住在县城，在身份上与城市居民没有区别，补贴还怎么发放？能不能按土地补？好像不行。一些城市人租种了农地，搞休闲农业，他们应该获得政府农业补助吗？这些问题都需要研究解决。

为了帮助农民获得平等权利，需要取消专门针对农民的身份歧视，这是一种进步。而为了更有效地支援农业发展，需要识别农民的身份，这是更大的进步。看起来不在于要不要有身份的规定，而在于身份规定的经济含义是什么。需要作一种技术性的研究，在身份规定方面提出一个方案，与农村整体改革协调起来。笔者早已建议，国家应出台“注册农业经营者制度”，以解决这个问题。

居住证制度：长久制度还是权宜之计

户籍制度改革当然不是仅仅要解决1亿农业转移人口的进城问题。事实上，目前进入各类城市且没有在城市获得户籍登记的农业专业人口总量在3亿左右。他们中的大部分人目前没有居住在可以称为“合法标准居所”的房屋里。从长远看，我国的城市化率应达到80%左右，留在农村从事专业化农业的人口充其量1亿左右，再多就意味着农业现代化水平上不去，城乡差别无法消除。所以农业转移人口陆续进入各类城市，将是长期现象。

离家上千里、长期在大城市工作、但又没有能力购买城市住房的农民兼业者如何登记户籍？只要中国的“二元经济结构”不转化，农民的“候鸟式”兼业现象将不会消除。这个问题，单单靠城市管理是不可能解决的。如果我们的土地制度再作深入改革，劳资关系再作进一步调整，农民可以在土地市场上交易自己的财产权，辅以城市房价相对下降，这部分农业转移人口才能在城市买得起、住得起房屋，由“候鸟”变为“留鸟”。但完成这个转变需要较长的时间，且一定要尊重农民意愿。

目前，大城市政府暂时可以把部分农民兼业者看作“工作场所居住”的人，他们的户籍保留在原居住地，同时，他们的社会保障账户与纳税义务也归于原居住地。城市政府可以对这部分人口发给“居住证”。当然，城市政府需要对工作场所的居住条件予以规范，尽量解决务工者的困难。

新户籍制度时代：如何保护农民利益

按照新的改革意见，即使农业转移人口获得了城市户籍，他们的集体经济收益权、房屋及宅基地保有权与农地承包权都将予以保留。这个规定是必要的、正确的。没有这个规定，大部分农业转移人口宁愿继续实行旧的户籍制度。

今后的配套改革还是要本着“市场发挥决定性作用”的思路去推进。户籍制度改革除了人道主义的初衷以外，更有建立城乡统一的劳动力市场的改革意愿。但这只是市场化改革的一个方面，还必须相应地建立和完善土地要素市场与资本市场；特别是土地市场必须与劳动力市场相契合，市场经济才能较健康地运行。

建立土地市场的核心是产权改革。深化产权改革必须解放思想，必须下大力气推进。确立并维护农民的土地财产权对中国社会经济长远稳定发展具有战略意义，必须扎扎实实做到底，不能留下走回头路的空间。

改革的主导部门自己首先要更新观念。政府因确立和保护农民的土地财产权，看起来压缩了自己的权力空间，其实可以针对农民的土地使用权所产生的公共性问题，行使合理的干预权，以维持资源利用的公正性及经济的可持续发展。农民权利与政府公权之间完全可以找到和谐共生的具体路径。这个道理应广泛宣传，形成关于产权改革的全社会共识；同时改革主导者也应坚决制止因维护个人或地方的一己私利而阻碍改革的行为。

这项改革越是彻底，建立城乡统一的劳动力市场这一户籍制度改革初衷才越可能完整实现。