近年来，有关农民上访的报道不断见诸报端。据报道，近十多年信访总量不断上升，并在2003年遭遇了信访洪峰（参看胡奎、姜抒，2003；于建嵘，2005a）。随着信访人数的增加，有关信访制度的作用和改革引起了许多学者的关注。有的主张取消信访制度，有的则强调要加强信访工作。虽然国务院于2005年1月10日颁布了新的《信访条例》，但有关信访制度改革的争论并没有停止。究竟应该如何看待现有的信访制度呢？本文打算根据调查数据探讨农民上访对政府信任所产生的影响，并在此基础上讨论改革我国信访制度的建议。

一、理论背景与问题的提出

政治信任通常被定义为公民对政府或政治系统将运作产生出与他们的期待相一致的结果的信念或信心（参看Easton，1965；Miller，1974；Citrin，1974；Hetherington，1998）。政治信任具有不同层次的内容，在最高层次上，它指的是公民对待整个政治共同体——即公民所属国家的态度。在第二个层次上，它指的是公民对待诸如民主等政治制度的态度。它还可以指公民对待诸如议会和政府机构等国家机构的态度。最后，是指公民对政治行动者——即作为个体的政治家的判断和态度（Norris，1999）。由于政治信任的多层次性，它可能与特定职位的任职者相联系，可能与特定的政权相关联，也可能与制度相联系（Craiget al .，1990；Craig，1993）。公众对政府信任的下降可能反映了公民对政府制度的不满（Miller，1974），也可能反映了对在任政治领导的不满（Citrin，1974；Citrin et al .，1975）。

自从1960年代以来，公众对政府信任的变化就引起了政治学者的兴趣，一些学者对影响政治信任的因素做过研究。莱恩（Lane，1969）认为政治信任主要是一个人对他人信任的函数，就像阿伯巴克和沃克所指出的，是与政治因素无关的个人因素的结果（Aberbach Walker，1970）。在莱恩看来"，如果一个人在一般情况下不能信任他人，他当然不能信任由于权力的诱惑而担任公职的那些人。对当选官员的信任看来只是对一般人信任的特例"（Lane，1969：164）。艾杰等人发现在个人犬儒主义与政治犬儒主义之间具有相关性"，当从每一个受教育层次来看待个人犬儒主义对政治犬儒主义的影响时，我们发现每一种情况下，当个人犬儒主义增加时，政治犬儒主义也随着增加"（Agger et al .，1961：490）。同样，阿尔蒙德和维巴指出，政治疏离与社会信任和不信任的一般态度相关联，那些对别人有较高信任者往往表现出政治方面的信任（Almond，1963：283）。另一些学者则强调政治效能感对政治信任产生的影响。阿伯巴克和沃克对政治效能感对政治信任的影响进行了详细的研究，并得出结论认为，在对政治信任具有影响的诸多变量中，政治效能感是最重要的。在把政治效能感的项目和个人特征的项目进行对比之后，他们发现"，与对他人的信任相比，政治指标与政治信任感具有更强的联系"（Aberbach，1970：1204）。在随后的研究中，学者进一步从不同的方面分析政治信任流失的原因。正如尼所做的划分一样（Nye，1997），这些因素可以被分为经济的、社会文化的，以及政治的。有的学者认为政治信任受国民经济和公众对经济的评估的影响，对经济的负面评价会导致对政府的不信任（Citrin Green，1986；Citrin，1998；Feldman，1983；Hetherington，1998；Miller，1991），一些学者则把信任的流失归结为诸如犯罪率的上升和儿童贫困等社会文化因素（Mansbridge，1997；Pew Research Center，1998），还有的学者把政治信任的流失归结为许多政治因素，包括公民对在任领导和制度的评价（Citrin Green，1986；Citrin，1998；Craig，1993；Erber，1990；Feldman，1983；Hetherington，1998；Miller Borrelli，1991；Williams，1985）、不断曝光的政治腐败和丑闻（Garment，1991；Orren，1997），以及冷战的结束（Nye，1997）。

阿伯巴克和沃克曾讨论过政治信任对于民主社会的规范意义和实践意义。在规范方面，不信任的公民的存在是实现"民主理念"的障碍；在实践方面，在代议民主制下领导人只有获得公民的信任才能成功。

他们指出"，如果不信任的群体没有接近决策者的渠道，或是制度刚性太强而无法适应变迁，那就可能在社会中造成破坏性的冲突或崩溃"（Aberbach，1970）。伊格利津也认为对制度的信心可以"促使对制度和平的和自愿的支持。但是，当这种信心转变为冷漠、不信任和犬儒主义之后，这些态度就很容易转化成无法控制的行为"（Iglitzin，1972）。达尔认为信任促进"多头政治"（民主）而不信任产生"霸权"（专制），至少有三个方面的理由：第一，信任可以增进对民主政体来说必不可少的沟通；第二，信任使得公民促进他们目标的组织成为可能；第三，如果人民缺乏互信，冲突具有更大危险性，并因此危及民主（Dahl，1971）。其他一些学者也认为，公民对政府的信任对于政治领导人做出有约束力的决定、动员资源以实现全社会的目标（Gamson，1968）以及在不诉诸武力的情况下获得公民的顺从（Barber，1983；Levi，1997；Scholz Lubell，1998；ScholzPinney，1995；Tyler，1990）都是非常重要的。如果公民收回对政府的支持而且不太愿意服从政府的决定，那么民主政体的合法性就会产生问题（Easton，1965，1975）。

虽然政治信任问题在西方得到学界的广泛研究和关注，但目前对于中国的政治信任的研究并不多。一些学者已经讨论过农民对政府的信任问题，例如，李连江发现，农民对政府的信任是分为不同层次的（Li，2004）。欧博文和李连江指出农民中有两种不同的观点看待政府：顺从与反抗的村民都把政府看作是统一的；而依法抗争者则在基层干部和上层领导之间进行了区隔（O'Brien，1996；Li，1996）。伯恩斯坦和吕晓波也发现，一些村民相信在限制地方官员的过度盘剥方面，中央是站在农民一边的（Bernstein；Lü，1997）。

信访问题近年来得到学术界的高度关注，不少人在这方面进行了研究（参看行健、黄啸，2003；郑卫东，2004；房桂芝、董礼刚，2005；于建嵘，2005a）。但是还没有人运用实证的方法分析上访与政治信任之间的关系。与现有的研究不同，本研究打算运用问卷调查的数据，通过建立回归模型，在控制各种变量的情况下，着重探讨上访与农民对各级政府的政治信任之间的关系。

二、调查数据与研究设计

本项研究的数据来自2003-2005年的问卷调查。调查共分两部分。第一部分于2003年11月在福建省寿宁县和浙江省泰顺县入户调查。这一部分的样本完全按照随机原则抽取，先从各县各抽取5个乡镇，再从各乡镇随机抽取4个行政村，每个行政村再随机抽取20户左右村民。此行共成功访问村民812人，其中在过去十多年中有过上访经历的村民45人，占总数的5.5%.第二部分采用同样的问卷调查访问曾经有上访经历的农民，分别在2004年1月、2004年8-9月和2005年1月通过厦门大学学生假期返乡之便进行调查。这一部分无法按随机原则抽样，范围遍及全国沿海和内陆不同省份，共成功访问上访者205人。在这二部分合计的总样本1017人中，男性599人，占58.9%，女性418人，占41.1%；不同年龄段受访者的比例分别是：30岁及以下23.4%，31-40岁32%，41-50岁21.5%，51-60岁15.1%，61岁以上8.1%；受访者中有过上访经历者共250人，占总样本的24.6%；党员180人，占17.7%.

本项研究的因变量是农民对政府的信任。我们在调查中要求受访者分别对党中央国务院、省委省政府、市委市政府、县委县政府以及乡党委乡政府的信任程度进行评价，答案根据利克特量表设计成5个等级："很低"、"较低"、"一般"、"较高"和"很高"，并由低到高分别赋值1至5分。如表1显示，多达70.5%的受访者对党中央国务院的信任程度"很高"，对省委省政府信任程度"很高"的有45.1%，对市委市政府信任程度"很高"的比例则降为30.5%，而对县委县政府信任程度"很高"的仅占17.8%，对乡党委乡政府信任程度"很高"的则仅为12.4%.依此统计显示，被调查者对党中央国务院的信任程度最高，省委省政府居次，市委市政府排第三，县委县政府较低，乡党委乡政府最低（见表1）。