1、制度进村第一步：发现问题

“依法建制，以制治村，民主管理”可谓是我们进行水月实验的实验理念，在这种理念的指导下，张厚安老一辈学者带领“中心”科研人员进驻月村，入村后经过认真的调查评估。我们发现实验开始之时也正是该村陷入困境之时。当时中共中央当时对农村基层组织的要求是“三有”(即有人管事，有钱办事，有章理事)。该村的现实却基本上是“三无”。自1996年下半年，村干部“人心思走”。村委会主任多次提出辞职，后自动离职。村副书记和会计先后被解职和离职。村出纳一年多未管事。村干部中仅有支部书记一人维持工作。该村1996年上报收入虽达1亿多元，但村集体却无可支配的资金。财力缺乏的原因源于工业兴村的失败导致村级负债。在这种局面下，“有人管事，有钱办事，有章理事”三个方面，当务之急是“有人管事”。1997年初我们实验组进村时，正值湖北省统一进行村民委员会换届选举。水月庵村所在的镇党委希望通过村两委(村支委和村委会)的换届选举解决“有人管事”问题。既然是村民委员会换届选举，理所当然要按照《村组法》进行。但当时实验人员了解的情况是，该村过去并没有严格按照《村组法》规定，由村民直接选举村委会干部。为了验证该村村民是否有进行民主选举的需求，我们实验人员进行了专门的调查，调查人数占该村合法选民的8%，共计有100人左右都认为村干部应该由村民直接选举。部分人因为第一次了解到有一部法律允许村民直接选干部而惊讶。此外该村村民居住较为集中，交通文化设施便利，村民的文化素质相对较高，符合直选的具体条件。通过实际的需求评估，我们总结出该村主要有以下几个方面的问题，问题之一是管理不够民主，村委班子处于瘫痪状态；问题之二是群众丧失了发展信心，村办企业全部倒闭；问题之三是自上而下的压力型治理体制导致村庄内生力量不足；问题之四是民主监督机制不能有效运转，权力缺乏制衡和有效监督。

2、制度进村第二步：解决问题

第一、民主选举

通过深入水月庵村进行实地调研，我们发现，《村组法》虽然已经实行多年，但由于政策下乡过程毕竟要经历一个本土发育的缓慢过程，因此水月庵村各项村治制度的实践还不够完善，这其中值得我们思考的是我们的制度设计是否足够科学，为了检验我们的村级民主的第一步“民主选举”是否有足够的生命力，我们在水月庵村展开了该村历史上第一次真正的民主选举。“中心”的实验工作也由此切入，当时我们给自己的定位是：以宣传贯彻《村组法》的形式参与选举过程，在程序、规范、技术等方面给予咨询和指导，但不直接干预选举过程。由于月村的村委会换届选举是在村领导基本瘫痪的背景下进行的，且是第一次真正由村民直接选举，因此引起各方面关注和重视。以往的惯例，在村委会选举前进行村支委换届选举。换届后的村支部副书记便是村委会主任的候选人。

本次选举与以往不同的是，当地镇党委决定村支部和村委会候选人的提名和确定不设框框。候选人和当选人完全由事先确定的民主程序产生的结果来决定。依据当时实验参与人员的记载，我们一起重温那次选举过程，1997年4月下旬和5月上旬进行村支部换届选举。首先召开全体党员大会，进行预选，由党员群众直接采取无记名投票的方式差额选举出6名正式候选人。随后采取差额选举的方式正式选举产生5位支部委员，组成新一届村支部。在村支部选举中最引人注目的是，村民李不仅进入6名候选人之列，而且以仅次于支部书记的高票当选为村支部副书记。这是镇领导和村书记事先没有预料到的。所以，在村支部预选后，主持选举的镇领导对要不要当场公布预选结果一直拿不定主意。只是在党员的强烈要求下，镇领导才决定当场宣布预选结果。村民李也才有可能在正式选举中当选为副书记。所以，村民李可以说是从票箱里“跳”出的一匹“黑马”。

选举结果当场公布后，在场党员热烈鼓掌，群情激动。一些党员甚至将选举会议视为月村的“遵义会议”，是该村历史上的转折点。镇领导也认可了这一结果。村民李为何能从票箱“跳”出，一般党员为何中意这匹“黑马”?主要原因在于村民李的独特经历和素质。李早在人民公社时期曾担任过大队干部。当时的干部信奉的是“干部，干部，先干一步”。他在带头劳动中累坏了腰，至今还常闹腰痛。同时，他为人耿直，作风踏实，清正廉洁，被人称为“毛式干部”(意为毛泽东时代的干部)，在勤劳的村民中有很高声誉。党员们希望他重新出山，改变村集体经济管理混乱的局面。5月20日，召开全村选民大会进行正式选举。选民以无记名、秘密写票方式差额选举出新一届村委会。由于是差额选举，村委会候选人之间竞争激烈。好几位候选人都是以稍领先于他人的票数而当选的。但唯独村民李以绝对多数票当选。总有效票为1251票，他得1083票。对此次选举各方都比较满意。主持选举大会的镇委书记表示：“这次选举出乎意料地令各级领导和广大群众都很满意，从组织工作到具体操作都符合法律规定。我们将在24个村推广这个成功的经验。”村民们认为这是月村“历史上破天荒第一次”。据我们在其它地方的实地调查和对一些村民自治模范村的选举观摩，月村的村委会选举在民主程序上可以说是领先的。

选举后的村委班子迫切需要一套现代型民主法制管理模式，编制一套适合水月庵实际的“村民自治章程”，须要新当选的干部领导全体村民去完成，“章程”制定后又将是规范全村干部和群众的行为准则。在十一届三中全会后，许多地方的农村曾制定过一些类似“村规民约”形式的规章制度。分析这些村规民约我们发现很多制度产生与少数干部，其出发点多是为了管理群众，这种只针对群众的管理办法显然不符合群众的实际需求。在这种形式下，我们必须制定一套反映该村实际需求的管理章程。

我们在制定自治章程时依据张厚安先生的指导有以下考虑：首先要遵循民主原则，要充分体现本村村民的意愿。它必须是由本村干部、群众自己制订，又自己来遵守的一种既约民又约“官”的行为规范，一种契约。其次，是“合法”原则，必须有法可依，不能违法。它乃是国家法律更详细、更具体的一种延伸，但又不是法律的照搬。违规不一定违法，所以它不具有国家法律一样的强制性约束力。违反了规章制度也要制裁，不过服从这种制裁只是自己履行自己的承诺罢了。第三，是教育为主的原则，它是本村村民自愿共同遵守的一些做人的道德行为标准。所以，不能把它变成了一个惩罚条例。第四，是科学原则。要求一切从本村实际出发具有极强的针对性，要求与时俱进的进行修改补充。规章制度制定好了，不是为了挂在墙上好看的，是为了实施的，所以必须重视其可操作性、可行性。

制定规章制度的具体步骤是，首先进行政治动员，发动群众，要求全村干部和村民广泛参与并针对本村实际提建议的同时，经各村民小组推荐，村民代表会议讨论，选举产生成立了一个专门的《水月庵村民自治章程编写小组》。专职编写小组与群众广泛参与相结合，实验组也派专人参与指导。参照《村民委员会组织法〈草案〉》等有关法律、法规的有关精神，在两个多月的时间内编写出了一套《水月庵村村民自治章程》，内容有：村民委员会工作制度、村民代表会议制度、村财务管理制度、村集体经济管理制度、村用电管理制度和村规民约等6个文件草案。草案交给各村民小组，经全体村民讨论提出修改意见后，再交村民代表会议讨论正式通过后实行。 在这一过程中，许多村民代表都提出要对历史村账进行清理。实验组与县工作队认识到清理财务问题关系到“建章立制”工作的成败。于是经过村民代表会议决议立即清债。这一工作中遭到了主要财务经手人的坚决抵制。由此可见清债问题困难重重，最后在县委书记的直接干预下，清理村财务的工作最后虽然进行了，由于各种人为障碍问题并未彻底搞清楚。

章程虽然制定好了，但贯彻执行就更难了。这里有两个例子：1.新的村财务管理制度取消了对过去村民死亡实行火葬者补贴一千元的规定。可是就在这时村里有一位老人病逝。当动员家属实行火化时，死者家属坚持按过去惯例补助一千元，否则就要土葬。这时的村主任李普山为了响应政府执行有关火化的要求，在做工作无效的情况下，就自作主张应允补助一千元，从而达到了火化的目的。这样一来，刚通过的规章就不执行，就违反了。如此下去，新的规章制度在今后还有什么权威呢？为了挽回影响，实验组和县工作队先后作了李普山的思想工作（他开始并不认为自己有错误）和死者家属的思想工作（指出李普山的允诺是违反自治章程的不能执行，求得了家属的谅解）。然后开有死者家属列席的村民代表会议。在会上李普山作了检讨，村民代表纷纷发言从各个方面分析了李普山错误的性质、导致错误的原因和危害。家属在会议上也受到了教育并当场宣布放弃补助。这样一来，坏事变成了好事，它使得新的《村民自治章程》的权威性在村民中有了一个深刻的印象。2.年终，镇政府规定上缴农业税的时间已经超过了。其他村基本上完成了任务，可是水月庵这个先进村的农业税却无法收齐。许多村民并不是拒交农业税，而是因为村委会还有欠条在他们手里，他们要求用欠条来抵农业税。因为他们认定村委会无力偿还。怎么办？因火葬补助问题刚刚检讨过的李普山，在工作中遇到困难时，又忘记了《村民自治章程》，忘记了村民代表会议的作用。又擅自决定向村民高利借债五万元代村民垫上农业税欠款，完成了上缴任务。李普山的想法很简单，“不能在完成政府任务中落后”。他又一次在未经村民代表会议同意的情况下违反了村财务制度（建章立制和李普山的违规都是在村委会主任补选前）。上面的例子已充分地说明，《村民自治章程》制定好了，并不是“万事大吉”了。更重要的是要有一套监督执行机制。水月庵村民已经能清楚的判断怎样做是符合民主自治的，怎样做是与之相违背的，不少村民已经懂得并敢于和那些不民主的行为作斗争。但是所有这些还是不牢靠的，可以预见到今后一个时期可能出现的曲折和反复。