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    村民自治中公民政治参与文化的建构
2014年07月19日 | 作者:程 凯,孙苏威 | 来源:长春理工大学学报 2013年第8期 | 【打印】【关闭

民主是现代政治哲学的一个核心理念,也是当代世界各民族国家孜孜以求的政治目标。我国的政治改革该走什么样的民主道路呢?这既是一个实践问题也是一个理论问题,从实践层面看,“中国政府自上而下的指令与中国人民自下而上的参与正形成一种新的政治模式,我们称之为‘纵向民主”’〔‘〕,“自下而上”的村民自治无疑是我国民主政治发展中最突出的一种。然而,我国目前的村民自治制度还存在着诸多不完善之处,如实践中的自治方式比较单一、村民参与积极性不高、村民自治知识和技能的欠缺等。民主政治的发展既需要顶层设计的创新,也需要基层民主力量的培育,我国村民自治制度在三十多年的农村社会政治实践中已基本成型,其在形式上的制度框架已经基本确立,只是民主政治的内容仍显得虚空,其重要原因在于参与型政治文化生成的制度环境、超越权力控制的空间及村民的民主政治素养都还比较欠缺,创造有利于村民政治参与文化形成的制度环境、权力空间、培育村民参与意识和技能等将有助于推动自下而上的民主政治改革。

1956年,阿尔蒙德在《比较政治体系》一文中首次使用了“政治文化”一语,继而引起了学者们的广泛研讨。阿尔蒙德等认为“政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情”,从公民个人层面看,“个人对政治对象的态度(即政治文化)区分三个组成部分:认识的、感情的和评价的”〔2〕,也就是我们通常接触的政治认知、政治情感和政治评价。从全球层面上看,阿尔蒙德和维巴认为,世界各国的“政治文化将是一种参与型的文化”[3]4,即公民的广泛参与是现代政治文化的重要特征,是形成参与型政治文化的基础,是实现民主政治的必要形式。

在我国目前的村民自治实践中,“迄今尚未建立起民主化、法治化的现代农村政治制度;开放、公平的现代农村市场经济制度;科学、文明的现代农村文化制度;赋予农民各种权利的规范的现代农村社会制度”[4],其中,政治参与文化是现代农村文化最薄弱的环节之一,属于上层建筑的政治参与文化的培育,既需依赖于农村市场经济的发育,也需要社会主观力量的辅助。笔者欲从选举制度建设层面、权力分配层面及文化教育层面对如何在村民自治制度条件下建构一种参与型的政治文化进行分析。

一、选举制度层面的建设

政治参与有体制内的参与和体制外的参与之分,体制内的参与是现代国家治理的首要选择,这要求政权体系内有多元的参与渠道和程序化的参与规则,提供足够的释放社会参与压力的途径。从整体上看,在村民自治制度内,我国农村地区的政治参与途径相对狭窄,公民的政治参与大多局限于三年一度的村委会改选,而且公民政治参与的质量也普遍偏低,不利于在实践中培育公民的参与文化。鉴于此,在选举制度安排层面上,可以考虑从以下两个方面来促进农村政治参与文化的形成。

 (一)创新村干部提名制度

我国《村民委员会组织法》第十五条规定:选举村民委员会,由登记参加选举的村民直接提名候选人,且候选人需达到过半的得票率方能当选。但是,选民直接提名候选人的实

施难度很大,行政村的人口数量也会影响直接提名方式的操作,据民政部统计,截止2012年,我国共有58.9万个行政村,每个行政村的人口又因地理环境、经济发展水平等因素的差异而不同,有的人口只有几百人,有的则达数千人,显然,在人口越多的行政村越难达成直接提名,表面上看,直接提名方式似乎更民主,更有利于民主文化的发育,事实则不然,结果可能造成谁都参与了,参与的结果却是谁都没有获得参与效能感。笔者认为有必要创新村委候选人的提名方式,提高公民参与的质量,从而增进公民对参与选举的信任和参与文化的认同。

第一,村委候选人的提名可以采取灵活多样的方式。在人口数较少的村中,选民直接提名候选人的难度较小,可以倡导,同时也可以鼓励村民联名提名、自荐、村民代表联名提名等方式。对于人口较多,实行选民直接提名的方式较困难的村,可以更多地考虑村民联名提名、自荐、村民代表联名提名、村民小组的推荐等方式,不宜限制候选人的推举数量。

第二,引人考试筛选制度。采取多样方式推选候选人有助于扩宽村民的参与途径、了解选举过程、并从中获得参与效能感,从而有助于基层参与性政治文化的培育。但是,这种做法也可能会造成候选人过多,候选人得票过半太难,选举成本过高等问题。基于此,笔者认为可以把公信度较高的考选制度引人村民候选人的筛选中,这样既有助于在有限的成本内达到锻炼村民的政治参与能力又不致于造成村委选举的“难产”,可以在众多的候选人中通过考试的方式筛选适当的候选人,考试的内容主要涉及村务管理与服务等与村民利益密切相关的题目,这样一来,候选人可获得村民的较高认同,毋庸置疑,这种认同有助于形成村民的参与效能感,进而推动选举氛围在农村的形成。

 (二)建立适当频率的周期性公共生活制度

公民政治参与文化的培养不仅取决于精神、意识方面的传输,民主实践也是形成和巩固参与意识的有效途径。

我国目前的村民自治中,有人认为当前农村选举活动过于频繁,肖U弱了村民的参选热情,建议简化选举过程,把村委会三年一届的任期改为五年一届〔5],笔者认为,村民参与热情的消减不在于选举频率的频繁,而在于村民选举效能感的缺失、良好的参与文化还未形成。事实上,我国农村村民参与民主实践的机会整体上偏少,我国《宪法》第九十八条规定:地方各级人民代表大会任期五年,《村民委员会组织法》第十一条规定:村民委员会每届任期三年,届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。可见,在制度框架内,村民都有机会参与的民主实践并不多,村委会的选举三年一改选,县乡人大代表的选举则要五年一选,这对农村公民政治参与文化的形成的作用有限,而且,在制度上安排的不合理可能会影响村民的参与质量,如基层人大代表的选举时间与村委会的选举时间重合时应做相应调整,让二者换届选举的时间差至少在一年以上,从而避免农村选举过于频繁的假象。

为了能够在农村培育一种参与性政治文化,适度的选举实践是必要的,最好能在一年内有1至2次所有村民都参与的公共生活机会,在时机上尽量选择村民生活的闲暇时间,如选择夏冬两季,参与形式也不一定是政治选举,可以是听取村委工作成效的报告,审议村委工作计划等。同时,这种公共生活也可以缩小到人数更少、更易操作的村民小组内,按照达尔的时间与人数定律:“一个民主单位拥有的人数越多,公民直接参与政府政策的机会就越少,他们移交给别人的权力就越多。民主单位越小,公民参与的可能性就越大而必须移交给代表的管理决定就越少”[6],公民参与的效能感也更容易形成,从而激发村民参与的欲望,进而推动农村政治参与文化的发展。

二、权力分配层面的调整

权力是一种能够限制、支配他人的能力,而自治对权力的超限度干预是抗拒的。村民自治文化的发育需要一个相对自由的自我塑造空间,“国家行政权力的触角伸得越深坏处越多,将使基层活力泯灭,甚至发展停滞;而地方行政区划规模过大,又将导致政令不通,行政效率低下。而保持地方基层行政建制的适度规模,是实现乡村有效治理和满足农民对公共产品需求的制度基础”。为促进农村民主自治文化的发育,对权力在村民自治中的角色要给予恰当的定位。

 (一)乡镇行政机构与农村自治机构层面的权力分配

村民自治制度是保证我国农村公民自治权利的重要制度,但是,在实践中,乡镇行政机关对村民自治的干预是显而易见的,虽然《村民委员会组织法》“把乡村关系由过去的上下级关系规定为‘指导关系’,这符合村民自治原则。但过去十多年了,乡镇一级还不太明白指导什么(内容)、如何指导(程序),指导不灵怎么办;村民和村民委员会也不清楚什么样的指导应该接受,什么样的指导不能接受”,[8〕从而导致行政指导权向行政执行权的移位。例如,就村委会主任的提名而言,仍然存在乡(镇)政府对候选人干预的情况,有时候候选人就是从政府指派的几个人中去选择,而不是采取村民直接推选或村民小组推选等由村民自己来决定的方式,这既会降低候选人的正当性,也减少了村民参与政治的机会,从而不利于村民参与文化的培育。

村民自治体现的分权原则“不是中央和地方的分权,而是国家和社会的分权,即将国家过分集中的权力下放给人民群众”。[9〕因此,在“乡(镇)—村”层面的权力分配范围需要明确界定,区别好国家行政范围和社会自治范围。乡镇的权力应只限于对基层自治政治认同取向的监督,在村委选举、村务决策、管理方面则应给予村委实在的自治权限。而在村委、村民政治认同、政治立场方面,由乡镇党委定夺的村支部书记可以行使政治监督、引导政治方向的职能,并应在政治制度框架内积极支持、引导村民自治形式的扩展和内容的深化。只有实实在在的自治实践空间方能促进政治参与文化在村民社会中的发育。

 (二)农村自治机构自身层面

在村民自治实践中,经常有农村“两委”之间发生矛盾的情况,归根到底是为了争权争利,只有明确村民委员会和党支部委员会的职权方能很好地解决这个问题。当然,这是一个难题,因为我国特殊的“党政”一体体制在一方面保证了党对农村社会的政治领导,另一方面也造成了“党务”和“政务”处理范围的混乱。“对于中国来讲,关键的问题是如何把选举竞争与保持共产党的执政地位有机统一起来。”

如何处理好我国政治中的“党政分离”问题已有诸多讨论,一般认为,在目前这种政治环境下,党政分离是不可能的也不一定是可取的,关键在于寻求更好的方法把党、政“和谐”地统一起来。

村民自治不是一级地方政权,但却有类似一级政权的“党政”架构,即村支部和村民委员会。笔者认为,在村民自治中,可以探索一种村委与村党支部既联系又分离的方法,那就是改革党支部正当性的来源方式。村党支部作为党在村民自治中的领导机构,其合法性不是来源于村民,而是受命于乡镇党政机关,如此一来,村党支部有乡镇党政力量甚至更上一级的党政力量作后盾,加上乡镇党政力量有对村干部实行经济、行政和人情方面的控制的能力,村委自治的落实程度大打折扣。

基于此,探索一种既能促进农村村民自治又有助于村民政治参与文化的培育的路径是必要的,可考虑改革党支部的产生方式和职权范围。一方面,党支部的产生可以采取基层民意和党内定夺相互结合的方式。党支部成员首先应该是村民中有一定民意基础的党员,可首先通过村民的差额选举产生党支部候选人,然后乡镇党委根据得票率,以民主方式定夺村支部组成人员。这样既能保证党的民意基础又能保障党对支部的控制权,同时创造出一种村民民主实践的新方式,有利于农村参与文化的培育。另一方面,村支部委员会的权限可以重点放在政治思想、政治方向的领导上,其他方面可考虑从领导方式改为监督方式,让村委能按照《村民委员会组织法》的规定,充分行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利。通过以上方式,不是弱化了党在村民自治中的领导地位,反之是加强了党的民意基础,如胡伟所言“‘自治民主’夯实了整个国家民主大厦的基础并有助于公民的民主意识和素养的培育”。同时,村委在村民自治上也将有更多的自主空间,加上村支部的产生在民主方式上的突破,村民参与村务、认识党务的实践机会也随之增多,毫无疑问,这些都有助于村民政治参与意识、参与技能的形塑。

三、文化教育层面的提升

政治参与文化的建构既需要参与实践的训练也需要政治参与知识的培养,民主参与实践与民主参与知识都是塑造村民政治参与文化的必要方式。上文主要从民主实践的角度阐述了如何构筑村民的政治参与文化,下面将简要分析如何在村民自治中,从文化教育层面培育村民的政治参与文化。

(一)把政治参与知识、技能纳入基础教育

“渐进的政治发展可以孕育公民文化,但是世界上新兴国家没有渐进发展需要的时间,教育是时间最明显的代用途径”,[3]这种观点对我国民主政治的发展具有很强的诱惑力。

在村民自治中,成年村民的政治参与知识、技能可以多地从实践中学习。但是,对未成年的公民如何培育其政治参与知识呢?教育是条好路子。政治参与知识应该从基础教育做起,我国目前的基础教育对公民政治参与知识的教授还比较薄弱,思想政治教育课程不仅应该正确引导学生的人生观、价值观、世界观、政治价值取向等,还应分阶段、分层次加人政治参与知识的教授,从长远规划我国参与型民主政治的发展。

 (二)探索提升村民民主知识、参与技能的新路径

农村青少年可以在民主实践机会较少的情况下通过接受教育来培养政治参与知识和技能。成年村民如何在村民自治中培育参与知识和技能呢?借用现代传媒手段和民主参与实践是培育成年村民参与意识的最好方式。

在选举制度安排和权力分配合理的自治环境下,村民政治参与文化的培养还需要各种制度化与非制度化途径的辅助。因为我国“两千多年的专制统治所培育的来自上层的“主民文化”和来自下层的臣民文化和子民文化在农村社会根深蒂固”,纵向民主中“由上而下”的推动力量在现阶段是必不可少的,在村民自治中表现为村干部、退休归乡老干等村民精英的积极推动。

一方面,在村民自治中,可以通过电视、收音机、报纸等传媒手段宣传民主知识,引导村民意识到参与村庄自治是一种实实在在的权利、传授一些简单的参与技能。同时,村干部等精英有责任组织好村民的每一次政治参与活动,并把村民参与协商的结果付诸实践,增强村民的参与效能感,这是政治参与文化得以持续发展的基础。另一方面,制度外的参与也是村民自治环境下培养村民政治参与文化的一种选择。于建嵘在分析岳村村民政治参与时曾把公民参与行为的主要方式分为:选举性参与,议论性参与,抵制性参与,[13其中议论性参与是正式参与制度之外培养村民参与文化的不错选择,对议论性的参与,村委会成员应多关注、多总结,以便为高效处理村务提供更多的信息。

广泛的参与是现代民主政治的重要特征,处于民主发展路上的我国政治改革如何保障与民主之实现密不可分的政治参与制度的活力,是一个我们不得不关注的问题。不管怎样,占我国总人口48.73%的乡村人口的政治参与对民主政治的发展必不可少,村民自治制度是农村公民政治参与的基本载体,然而,苦于我国农村公民政治参与意识的欠缺,村民自治制度难以发挥有效的作用,如马光选所见,我国村民自治中的“问题不在于村民自治制度本身,只是在各种条件没有成熟的情况下,村民自治制度的优越性没有释放出来而已”,其中,政治参与文化的低度发育在很大程度上影响了村民自治制度优越性的发挥。因此,从选举制度层面、权力分配层面及文化教育层面上创造村民政治参与文化的发育空间,对激发村民自治制度的活力、促进我国民主制度的长远发展有着重要意义。

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