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    新农村建设中失地农民社会保障问题探要——昆山市失地农民社会保障问题调研及思考
2013年06月08日 | 作者:沈 悦 | 来源:中国农学通报2013,29(14) | 【打印】【关闭

引言

党的十八大报告中强调:“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重,城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度,促进城乡共同繁荣”。随着中国工业化、城市化进程的加快,需要大量的土地来实现社会的发展,征地规模不断扩大,越来越多的人成为失地农民。失地农民由于缺乏必要的政策支持和合理的社会保障,会出现大批“种田无地、就业无岗、社保无份”的“三无人员”。他们处于社会保障网的漏洞之中,既有别于农民,又不同于城市居民;既不享有土地的保障,也不享有与城市居民一样的社会保障。失地农民的生存、生产和发展问题若不能很好地解决,必然不利于农村社会经济的发展,不利于社会的和谐稳定。正如毛泽东所说过的:“城乡必须兼顾,必须使城市工作和乡村工作、使工人和农民,使工业和农业紧密地联系起来。决不可以丢掉乡村,仅顾城市,如果这样想,那是完全错误的”[1]。因此,党的十七大报告强调:“统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设。解决好农业、农村、农民问题,事关全面建设小康社会大局,必须始终作为全党工作的重中之重”。

显然,解决失地农民社会保障问题已刻不容缓。对失地农民社会保障的研究,国内很多学者已有相关的研究,其中曹荣庆的《失地农民社保体系建设的一个误区》较早,他指出为了避免使失地农民陷入得不到社会保障体系可能带来好处的两难困境,应当重新确认政府主导的社会保障体系的进入条件,使失地农民真正能“获得”这种权利。对于失地农民权益受损的表现:范姝等[2]指出,失地农民权益受损的表现在于,一是补偿方式单一、补偿标准低;二是失地农民就业很难保障;三是失地农民生活无法保障;四是土地征用价格与土地出卖价格潜在收益反差很大。马智利等[3]则指出,农民的合法权益受损在于征地费用过低、失地农民再就业困难大、土地流转透明度不高、社会保障不到位。在失地农民社会保障对策上:文晓波[4]研究表明,政府应在保障失地农民充分享受经济发展和社会进步成果方面的责任问题上树立为人民负责任的意识,创造平等竞争的市场环境,推行合理的利益补偿机制,健全多渠道利益表达机制,构建切实的社会保障体系;陈宏伟等[5]则提出要改革征地制度,完善补偿机制、完善法律法规,加强法律监督、建立失地农民再就业培训机制,提高收入水平、建立社会保障制度,消除失地农民后顾之忧;郑业军等[6]通过对杨陵区李台乡失地农民的基本情况进行探究,发现其中存在的问题,并从政府、农民自身以及社会三个方面给出建议,以期对政府工作产生一定影响,为解决失地农民社会保障问题、推进城市化建设以及社会主义和谐社会建设作出一份贡献。对于最低社会保障制度:吴霞[7]指出农村最低生活保障制度在运行中存在种种问题,如城乡分割、法律制度、组织保障缺乏、资金不足、标准确定困难等;薛兴利等[8]提出对于最低生活保障,应该以“政府为主,集体为辅”,在集体经济较强的地方,集体可以承担20%左右的责任,在村集体经济较弱的地方,应和城市一样政府承担全部责任。对于社会保障城乡一体化:李之群[9]详细介绍了昆山城乡一体化模式的实践,即新型农村合作医疗保险制度的建立,具体从3个方面介绍了这一过程,包括昆山农村居民医疗制度建立的背景、农村居民医疗保险制度的建立以及制度确立后的效果。

针对中国失地农民社会保障缺失等问题,笔者对江苏省昆山市进行调查研究,试图在了解现实的基础上,发现在实际操作过程中的一些好的做法以及存在的一些问题,进行问题梳理、经验总结、理论升华,提出构建失地农民社会保障制度的对策建议,从而为在根本上解除失地农民的近忧远虑、积极营造和谐的发展环境提供有用的经验。

1昆山市失地农民社会保障现状

从20世纪80年代中后期至今,中国共发生了3次圈地热,正是在这一浪高于一浪的圈地热潮中,越来越多的农民失去了自己赖于生存的命根子——土地,一个新的社会群体——失地农民,也随之建立起来了。失地农民一般是指在城镇化过程中失去全部或大部分土地的农民[10]。由于他们失去了具有生产和保障双重功能的土地,生活保障没有得到很好地解决,使他们成为了一个弱势和被边缘化的群体,同时也成为经济和社会健康稳定发展的一个障碍,因此,引起了社会各界的关注。失地农民群体的出现有着历史的必然性,中央政府对此给予了高度的重视,政策下发到省市级政府,各地方政府结合地方实际,纷纷出台了具体的地方措施,昆山市作为江苏省社会保障的领跑城市,也不例外。在昆山市委市政府的正确领导下,率先打破城乡二元化格局,建立了统筹城乡、覆盖全民、双向贯通、相互衔接的城乡一体社会保障制度。城乡社会保障一体化是在相对发达的城市和相对落后的农村,打破社会保障相互分割的壁垒,改变长期形成的城乡二元社会保障结构,在社会保障制度设计上把城镇居民与农村居民作为一个整体来统筹谋划、综合研究,按照市场经济规律的要求,通过体制改革和政策调整,消除制度性和体制性障碍,逐步缩小直至消灭城乡社会保障之间的基本差别,实现城乡在政策上的平等、体系上的互补、国民待遇上的一致,使整个社会保障全面、协调、可持续发展[11]。昆山市农民工的工伤保险、生育保险己经有了明确的制度规定,失业保险也有些操作的头绪,养老保险起步,但仍需要逐步完善[12]。

截至2011年底,全市企业职工基本养老、职工医疗保险参保人数分别为120.36、104.45万,参保覆盖率均达到99%以上,基金征缴率巩固在99.9%,职工养老保险基金累计结余163.54亿,备付能力100个月,职工医疗保险基金累计结余21.91亿,备付能力17个月,12.85万名企业退休人员(含8.4万农保并轨人员)全部纳入社会化管理。农村社会保险和被征地人员纳入社会保障综合覆盖率达99%以上,全市累计农保并轨城保11.5万人,2012年农村基本养老保险参保1.25万人,按月领取养老金4.58万人,居民医疗保险参保20.78万人。企业退休人员养老金实现8连涨,农保养老金发放水平稳步提高,职工医保、居民医保政策范围内平均保障水平分别达到90%、72%,社会医疗救助实现8类困难群体全覆盖,2009年4月《社会医疗救助办法》实施至今,累计41.3万人次享受医疗救助金7653万元。

2昆山市推进城乡基本社会保障一体化存在的问题

昆山位于中国东部沿海地区,独特的地理位置决定了它的经济发达地位,同时昆山市江苏省城乡一体化建设最前沿城市,因此昆山被寄予了太多的希望与期待,理所应当用城乡一体化的标准来要求昆山,然而当前昆山农村基本社会保障建设的现状离城乡基本社会保障一体化的目标还存在一定的距离,主要表现在以下两个方面。

2.1户籍制度造成的城乡差距依然存在

昆山虽然着力于消除城乡二元结构,推进城乡基本社会保障一体化,然而在当前,户籍与各种福利待遇甚至是保障水平密切相关,城市户籍福利待遇与保障水平大大超出于农村居民。总体来看,农村居民普遍生活收入低于城市居民,面临的各种生存威胁明显大于城市居民,因此对于农民的社保力度应当大于城镇居民,然而事实却并非如此。造成城乡居民基本社会保障待遇和保障水平存在巨大差距的原因就在于在户籍制度上附加了大量的福利和优待。如果城乡二元户籍制度没有实质性的改变,依附在户籍制度上的政治、经济、社会保障待遇的二元性也没有改变,城乡社会保障一体化便无法真正改变[13]。

2.2农民自我保障的能力相对不足

中国社会保障中很重要的一部分在于社会保险,社会保险现由劳动者、企业(雇主)或社区以及国家共同筹资,农民的社会保障中有一部分是农民自己出资。因此农民自身的经济好坏,对农村社会保障也有着不可忽视的影响。农民收入增长缓慢,与城乡居民收入差距显著且逐步拉大,若一直这样发展下去,必然会影响到农民自我保障的能力和水平,最终仍无法改变城乡基本社会保障二元分割的局面,对昆山社保有害无益。

3推进昆山市失地农民社会保障制度建设

中国农民问题的实质是土地问题,随着经济和社会的发展,大量农村集体土地被征用,失地农民越来越多,这可以说是历史进步的一个表现。但是,在这个过程中,决不能以牺牲农业和农民的利益来降低工业化和城镇化的成本,必须正确处理工业与农业、城市与农村的关系,解决失地农民后顾之忧问题,给予他们基本的保障,使他们享受到发展和改革带来的成果。因此,如何保障失地农民的就业、生活、养老,解除失地农民的后顾之忧,保证农民安居乐业,推进失地农民社会保障制度建设就成了当前经济发展过程中一个很重要的问题。

3.1国内外解决失地农民面临问题的经验对昆山市的借鉴意义

改革开放以后,昆山市经济飞跃发展,农村城镇化步伐不断加快,而当前昆山市农村社会保障体制和机制并不非常完善,于是失地农民的社会保障问题仍需高度重视。从国内外解决失地农民的经验来看,以下四个方面值得昆山市借鉴。

(1)失地农民社会保障模式上,“土地换保障”制度可以较好地解决土地社会保障功能的延续问题,为失地农民向城市居民的转变,提供了启动资金和培训费用,并通过土地制度和社会保障制度的创新,填补了农村土地流转制度和社会保障制度的空缺[14]。从浙江嘉兴市的经验来看,嘉兴实现了“用土地换保障”的做法“三统一分别”,有政府统一实施征地、统一补偿政策、统一办理被征地人员农转非和养老保险,并为不同年龄段的安置对象分别进行安置[15],效果较理想。昆山市也可以建立与实际相适应的“土地换保障”制度,在考察国内外已采用的“土地换保障”制度的基础上,结合自身的实际,把立足点放高一点,秉着公平的原则,在考虑失地农民自身权利的发展的同时兼顾着失地农民医疗保障、失业保险以及教育、就业等方面的需求,扬长避短,进一步改进“土地换保障”制度,创新失地农民社会保障模式。

(2)关于失地农民社会保障基金的筹集,应该是由国家、社会团体及市场征地主体共同承担,多渠道筹集失地农民的基本社会保障经费。昆山市政府可以对资金筹集渠道和筹集效果展开定量和定性的研究,严格区分为公共利益和非公共利益2种不同典型的征地行为,并分别采用不同的征地补偿和安置标准,并规定补偿和安置费用用于建立失地农民社会保障基金。

(3)失地农民社会保障基金的运营和监管问题上,应当实现投资的多元化以及监管的高效率、透明化。多元化的投资可以有效地降低资金运营风险。至于监管方面,昆山市政府可以规范操作程序,健全监管体系,改变监管手段,加大监管力度,设立由各级政府组建的基金管理委员会和由缴费人、受益人以及社会公益组织共同组成的非官方监督机构等。

(4)关于失地农民社会保障的统筹层次,可坚持循序渐进的原则,避免造成财政压力扩大,政府责任加重。昆山市政府可按照统筹城乡发展的要求,以及各个乡镇的实际情况,建立一个适合被征地农民特点的以个人账户为主的社会养老保险制度,循序渐进推进统一的社会保障制度。

3.2加大财政投入力度

3.2.1将失地农民纳入城保,加快城乡社保制度一体化建设中国的农民工社会保障制度大多为地方性的,参保的单位和农民工参保的强制力低。由于农民工具有高流动的特点,他们往往从一地流动到另一地后,社会保障相关手续无法顺利接上,农民权益得不到应有的保护,造成农民工流动性与社会保障不统一性的尖锐矛盾。因此在农民社会保障问题上,应当建立一个统一的保障制度,为失地农民向昆山市民的转化提供条件。具体来说,可以有以下3点:(1)建立和完善政策体系。敞开城镇企业职工养老保险大门,使更多的农民能够进入城镇企业职工养老保险,将劳动年龄段的青壮年被征地农民和农村从事非农产业的劳动力纳入城镇企业职工基本养老保险制度,促进城乡基本社会养老保障制度一体化和一元化。(2)将原本就在城乡企业务工并与之建立劳动关系的农村居民,纳入城镇企业职工基本养老保险体系。(3)多渠道努力,鼓励农户将宅基地、住房等换成社会保障、商品房,置换社会保障并在劳动年龄段内的那部分农村居民,通过采取免费培训等扶持政策,引导和鼓励其就业创业,将其纳入城镇社会保障体系。

针对历年来被征地农民保障办法实施过程中出现的问题,昆山市相关部门进一步深入调查研究、广泛吸纳区人大代表、政协委员和社会各界意见,在有关乡镇试点取得经验的基础上,结合江苏省政府颁发的第26号令《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》精神,遵循矛盾的特殊性原则,结合当地的实际情况,努力做到保障标准高、保障范围宽、操作方法简便、财政补贴力度大,进行了一系列的改革措施。同时要求各有关单位、各镇坚决推进,加快推进、有序推进,从思想上高度重视,行动上高度一致,组织上高度集中。

各有关部门按照各自职责、明确责任、强化指导、全力推进保障工作。各镇建立健全专门的领导机构和工作班子、结合实际、周密部署、扎实有效地组织实施,把被征地农民基本生活保障的政策措施落到实处。

3.2.2进一步拓宽农村社保资金来源渠道农村社保资金是否充足将直接影响到农民社会保障的力度强弱。为了保证农村社保制度的建设的成功,要积极探索多渠道筹集社会保障资金,使筹集资金的主体走向多元化。首先,政府要加大财政投入力度,增强对农村社会保障基金的财政投入;其次,大力发展农村集体经济,增强集体经济对农村社会保障建设的资金扶持和促进作用;最后,加大宣传,鼓励和引导农民自身积极参保。

3.3建立地方性法规,规范征地办理手续

针对目前征地办理手续缺乏衔接性,究其根本原因是办理征地手续时缺少一部统一性的法律法规,没有一定的约束力,各部门之间、部门与群众之间沟通不够。昆山市政府可以严格按会议纪要的精神,制定出一系列有关征地办理手续的法律法规,规定征地办理手续的程序,并加大宣传,使得相关工作人员以及失地农民对征地办理手续有足够深地了解,以此加强土管、财政部门之间的配合,加深群众与政府部门的合作,严肃有效办理征地手续,规范征地操作程序。

3.4建立失地农民最低生活保障制度

最低生活保障是保障那些生活水平一时或永久地低于国家公布的最低生活保障水平的人群。最低生活保障制度是社会保障制度的重要环节,是公民的生存权得到保障的重要体现。中国宪法第四十五条明文规定:“中华人民共和国公民在年老、残疾或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质的权利。”它主要包含以下3个方面。

3.4.1保障对象必须科学的确定享有失地农民最低生活保障的并不是所有的失地农民,而是失地农民中基本生活没有保障的人。基本生活有困难的失地农民多数是失地农民中年龄比较大、体力比较弱的农民,大体上包括因缺少劳动力的低收入家庭;因困难、大病及残疾致贫的家庭;无劳动能力、无生活来源及无法定抚养人的老年人、未成年人和残疾人等[16]。政府应给予这部人基本生活保障。

3.4.2最低生活保障线必须合理确定昆山市政府要为失地农民制定最低生活保障线,既不能过高也不能过低,过高会造成区政府以及各级镇政府负担太重,也会使受补助人产生懒惰思想,过低则会无法保证失地农民中困难人口的正常生活。最低生活保障线的制定要从维持基本生活的物质需要、当地人均国民生产总值和人均纯收入、地方财政和乡镇集体的承受能力等多方面考虑,在此基础上确定一个较为合理的标准。最低生活保障标准在不同的乡镇之间可以存在差异。

3.4.3多渠道的筹集最低生活保障的经费目前昆山市社会保障体系的问题是资金短缺,虽然失地农民最低生活保障资金由地方政府、集体和个人共同负担,但政府的支出比例仍然很大,这给政府带来了很大的压力。而解决此问题的最好办法就是设立社会保障基金,多渠道筹集资金:(1)采用国家、集体、市场征地主体及个人“四个一点”的办法来筹集;(2)接受社会各界及慈善机构的捐赠等。这样,既可以减轻昆山市政府的财政压力,又可以增加最低生活保障的经费,更好地为失地农民服务。

3.5出台就业扶持政策,拓宽失地农民就业渠道

征地补偿是因土地被征用、需要安置失地农民而给予的经济补偿,是一次性的,而新的《意见》要求要保障其年老后的基本生活。因此就业涉及被征地农民的长远生计,是个根本性问题。昆山市各级政府要高度重视农村劳动力转移就业工作,要将其作为富民工程的重要内容部署和安排。例如:将昆山市农村劳动力纳入就业管理范围,凡在法定就业年龄内有劳动能力、身体健康、目前无就业岗位的农村劳动力,可以申领《就业登记证》,人均耕地0.1亩以下的、原在区属以上企业工作的农村户口下岗失业人员在领取《就业登记证》后,可按规定申领《再就业优惠证》,享受与城镇失业下岗人员同等的再就业待遇,在税收减免、小额贷款贴息、岗位和社保补贴等方面进行财政援助,鼓励他们再就业、自谋职业和创业。同企业进行对接,把吸纳本地农民尤其是失地农民就业作为必要条件,规定企业招工时,本地劳动力要占一定比例,建立土地使用与就业挂钩协商机制。并制定相应的补贴政策,如企业当年新招收本地农村劳动力中人均耕地0.1亩以下的,且签订1年以上劳动合同并为其办理社会保险的,结合目前昆山市的实际情况,区财政可以一次性给予用工企业每人1000元的安置补贴,来刺激企业吸纳这部分劳动者,增加失地农民的就业率。

3.6提升文化素质,强化技能培训,增强就业能力

3.6.1要发展农村教育事业,提高失地农民的文化素质失地农民的文化素质与参加农村社会保障的积极性是成正比的。一般来说,受教育程度的越高,参加农村社会保障的积极性也就越高。昆山市政府应积极发展农村教育事业。(1)增加对农村的教育事业的投入,加强农村教育设施建设,引进先进教育人才,提高农村教师文化素质与道德修养。(2)采用群众乐于接受的宣传方式,把受教育人的权利与义务宣传到千家万户,不留盲区,不留死角,深化农民对教育的理解。同时,有针对性地通过典型事例进行生动的宣传,使群众切实感受到教育的意义和好处,提高接受教育的积极性。农民的文化素质高了,对农村社会保障制度的理解也加深了,从而有利于提高失地农民参加农村社会保障的积极性。

3.6.2强化对失地农民的技能培训,增强失地农民就业能力为促进农民增收,以“开发技能、培养人才、促进就业、服务经济、保障稳定”为目的,昆山市政府可开办专门为失地农民进行职业技能的学校,逐步提高农村失地劳动力进行职业技能,妥善解决全区农村劳动力的职业技能开发和劳动就业问题。当然,区、镇人民政府也可以根据自身的财政收入状况,为到区域内确定的培训基地参加职业技能培训人员承担相关费用,按每人300元左右的标准给予培训费补贴。个别难度较大的培训项目,如精密机床等适当提高补贴标准。

4结语

失地农民问题是个复杂的系统工程,是历年征地矛盾的归集,由于体制、机制、管理等多方面原因,一部分农民失地、失业又失保,成为新的困难群体,而解决这个问题的根本出路就是建立失地农民社会保障制度的长效机制。失地农民社会保障制度的建立将会对构建和谐社会,维护被征地农民的合法权益,促进农民增收,提高农民生活水平,长远解决失地农民的生活,保障失地农民利益等问题发挥着积极的作用。社会保障工作的重中之重在于社会保障资金问题。在社会保障资金筹集上,由于社会保障资金由国家、企业和农民自身3个部分构成,增加社会保障资金当从这3个方面为着手点。政府加大财政投入,同时注重集体经济的重要作用的发挥,对于农民而言,资金的来源一方面在于政府的征地补偿,要求政府完善征地补偿制度;另一部分来自于自身收入,即打工所得,农民在政府就业的指引下增强自身文化、技能素质。事实上,只有在政府社会与农民多重努力下,社会保障资金的问题才能有效地解决;在社会保障基金的运营和监管上,要实现投资的多元化以及监管的高效率、透明化。除此之外,建立地方性法规,规范征地办理手续,建立最低社会保障制度,出台就业扶持政策、增强就业能力都是解决社会保障问题的重要途径。以昆山市为代表的一些城市在失地农民社会保障的探索中已取得一定的成绩,但仍有很长的一段路要走,这将是今后工作的重点。

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