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    社会保障:征地制度改革需要关注的首要问题
2013年06月08日 | 作者:郭可超 董江爱 | 来源:中共山西省委党校学报2013年4月 | 【打印】【关闭

征地在推进农村城镇化的进程中发挥着重要作用,但由此所引发的问题和矛盾也在不断集聚并日益尖锐。改革征地制度已达成社会共识,但就如何改革的问题,学界的观点并不一致,有的甚至对立。利益分配视角的提高补偿额度和产权界定视角的私有化倾向虽然都有改变征地现状、维护农民利益的“善”,但这样的“善”却无益于问题的根本解决。在城镇化这一时代背景下,社会保障才是征地制度改革需要考虑的关键问题。

一、社会保障是被征地农民城镇化的基本需要

城镇化是我国全面建成小康社会的重要目标,也是实现国家现代化的重要途径。党的十八大明确提出,要“以推进城镇化为重点”,“有序推进农业转移人口市民化,努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”〔1〕。“有序”和“全覆盖”是十八大对我国城镇化提出的新要求,对于征地制度来讲,为被征地农民建立完善的社会保障制度即是实现这一目标的重要措施。

(一)被征地农民需要城镇化

城镇化表现为土地的城镇化和人口的城镇化。改革开放以来,我国城镇化水平不断提高,空间形态上表现为城市建设用地面积不断扩大,人口分布上表现为城市人口占总人口的比重不断提高。数据显示,从1978年到2011年底,我国累计征地4 692.63万亩,城市人口比重从17.92%提高到了51.27%〔2〕。城市人口超过农村人口,标志着我国城镇化水平明显提高。

但在肯定成绩的同时,我们也应该看到,我国城镇化质量仍然比较低:一方面,城镇化的实现途径主要是依靠征地,城镇的发展是建立在牺牲农村发展的基础之上的;另一方面,人口城市化严重滞后于土地城镇化,特别是被征地农民的城镇化进展缓慢。截至2011年底,被征地农民数量已经达到了6 710多万〔2〕。如果不妥善解决这一群体的出路问题,社会的和谐与稳定将会面临巨大挑战。而要解决被征地农民的出路问题,无论从国家的视角还是从被征地农民的视角,都必然要选择城镇化。

党的十八大报告提出“提升城镇化质量和有序推进城镇化进程”的要求,就是要从根本上转变城镇化发展的传统路径,在维护农民利益的前提下推进城镇化进程,实现人口城镇化和土地城镇化同步协调发展。这是中国共产党对城镇化实践中所暴露的各种矛盾和问题的深刻总结和反思,是对严峻现实的积极回应,也是对过去城镇化方式的一种修正。征地使得土地先于人而城镇化了,土地进城了,而土地上的人却没有真正融入城市,这必将成为城镇化的严重阻碍。因此,城镇化不仅是被征地农民的需要,也是城镇化自身发展的需要,还是理论对现实倒逼的需要。

(二)被征地农民城镇化需要社会保障

那么,如何实现被征地农民的城镇化呢?土地对于农民来说,是最重要的生产资料和财产资源,也是最重要的生活保障。农民失去了土地就意味着失去了生活来源和生活保障,就会面临就业、养老、医疗、住房以及子女教育等方面的困难和风险,进而沦为失地、失业、失保障的社会弱势群体,难以实现自身的城镇化。

客观地讲,土地征用是被征地农民城镇化的良好时机,但把握和利用这个时机则需要相应的条件,这就是被征地农民在城市中需要有维持基本生活的条件、获得就业的机会和渡过难关化解危机的能力。这些条件单靠被征地农民是无法满足的,需要国家为被征地农民提供社会保障。

社会保障是保障公民基本权益、维护社会稳定、促进公平正义的社会政策。它对于消除被征地农民的后顾之忧、增强他们的城市适应能力、促使他们尽快完成城镇化都具有非常重要的意义。被征地农民似浮萍一般漂浮在城镇的海洋中,没有根基,随时都有被市场巨浪掀翻和吞没的危险。他们只有在就业、养老、医疗、子女教育等方面都能够享受到与城市居民均等服务时,才有可能更好更快地城镇化。所以,社会保障是被征地农民失地之后的基本需要,是征地制度改革首先需要关注的关键问题。

二、征地补偿不能替代社会保障

改革开放以来的征地实践大都采取重补偿轻安置的办法,且补偿标准越来越高。2012年11月28日,国务院常务会议讨论通过《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》,对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。部分专家和社会主流媒体普遍认为,大幅提高补偿标准是征地制度改革的关键,此次修改的主要内容就在于此。提高补偿标准似乎已经成为全社会对征地制度改革强烈的政策期盼。但事实上,这样的主张和关注却存在诸多问题。

(一)重补偿的做法有政府推卸责任之嫌

1953年颁布的《关于国家建设征用土地办法》是我国第一部较为完善的土地征用法律,该办法第三条明确规定:“国家建设征用土地应照顾当地人民的切身利益,必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置。凡虽属需要,而对土地被征用者一时无法安置,则应俟安置妥善后再行举办,或另行择地举办。”可见,新中国成立之初政府征地特别关注被征地农民的权益保障问题。正是这种重安置、轻补偿的做法才使得那个年代没有发生像今天这样尖锐的矛盾和冲突。因此,能否解决被征地农民问题,关键是解决社会保障问题,而不是提高补偿问题。

被征地农民最关心的问题是他们的生存和发展问题,主要包括就业、养老、医疗和子女教育等内容,而单纯的货币补偿无法满足他们的这些需要。政府采取一次性货币补偿的办法,用被征地农民的话说,就好像“一手交钱、一手交地”的交易,政府用钱买地后与被征地农民没有了关系,被征地农民卖地拿钱后失去了社会保障。这种做法使得中国城镇化建立在牺牲被征地农民利益的基础之上,有政府对被征地农民推卸责任之嫌疑。

当然,提高补偿标准也是被征地农民的愿望和利益诉求,但再高的补偿都代替不了社会保障。被征地农民之所以要求提高补偿标准,就是因为政府没有给予他们必要而充分的安置与保障,在重补偿轻安置的征地制度框架内,他们只能通过索取更多的货币补偿来消除对未来生活的极度恐惧。被征地农民主张提高补偿标准的现实正好印证了重补偿的征地制度的不合理性。

(二)高额补偿会引发大量社会问题

一方面,重补偿强调的是货币补偿,是力图通过货币解决被征地农民的问题。但是钱解决不好也解决不了所有问题,反而会造成暴富群体的出现。由于政府不断提高补偿额度,使得“地能生财、不劳而获”等不健康的思想观念在被征地农民中滋生。旁人看着都眼红的巨额补偿,在被征地农民那里却是不屑一顾,他们力图通过博弈和对抗来进一步提升征地补偿价格。于是,货币补偿的不断提高最终导致被征地农民潜藏于内心角落的贪欲心理主宰其行为,货币补偿最终成为了一个无底洞,政府征地的成本也因此而不断增加。

另一方面,货币补偿对于被征地农民城镇化的作用是微弱的。一些被征地农民由于思想观念的陈旧、市场经济意识的薄弱以及适应城镇生活能力的不足等原因,在获得一大笔资金之后,没有能力投资发展事业。还有一些农民因征地而一夜暴富后抛弃了我国劳动人民勤劳和节约的优良传统,采取享受型、奢侈型的消费方式,有的甚至是糜烂型消费方式,沾染了吃喝嫖赌、吸毒等恶习,由此家庭关系破裂,人生观、价值观严重扭曲,进而使他们的生存发展面临巨大的阻碍和风险。

(三)货币补偿容易将经济补偿和保障责任相混淆

一方面,适当提高征地补偿额度是合理的。党的十八大报告中就明确指出,要“改革征地制度,提高农民在土地增值收益中的分配比例”〔1〕,但提高征地补偿要与农民对于土地增值的贡献率相一致。被征土地的增值收益很大部分是国家经济发展的结果,城郊农村土地的升值是城市发展带来的,巨大的土地利益与农民的努力无关〔3〕,农民只是居住在那里,只是具有那块土地的承包权。而且,农民对于土地增值的农业性贡献,也只是土地整体增值收益中的一部分。所以,过度提高补偿额度是不合理的。

另一方面,只提高征地补偿不提供社会保障也是不合理的。土地的生产性功能和保障性功能使得征地不仅要解决被征地农民的土地补偿问题,也要解决被征地农民的社会保障问题。货币补偿只是对被征地农民的经济补偿,而解决被征地农民的社会保障问题则是政府的责任,两者有着本质的区别,我们决不能将其混为一谈。

重补偿的做法固然是不可取的,但要退回到过去以安置为主的补偿方式也是不可能的,因为社会环境已经发生了巨大变化。在市场经济条件下,社会保障是必须考虑的首要问题。

三、土地私有化更难以解决社会保障问题

也有学者把被征地农民利益受损的根本原因归结为产权问题,认为土地“所有权问题是农村土地问题的症结”。他们要求“明确农民的土地所有权,从法律上把土地还给农民”,让土地“回归自由市场交易的商品本性”〔4〕。笔者认为,这种以土地私有化为核心改革征地制度的思路存在一定风险。

(一)土地私有化与社会主义本质相违背

我国是人民民主专政的社会主义国家,公有制是社会主义国家性质在经济制度上的本质体现。我国宪法明确规定要坚持公有制的主体地位,党的十八大进一步提出“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”是中国特色社会主义制度中的一项重要内容,“必须倍加珍惜、始终坚持、不断发展”,要“坚持和完善农村基本经营制度”〔1〕。可见,我国坚持公有制的主体地位是不可动摇的,农村土地集体所有制也是不可动摇的。

我国农村土地制度的社会主义性质体现为土地集体所有和家庭承包经营。农村需要稳定,土地的集体所有是稳定农村的重要因素。农村需要发展,发展农村的重要方式就是在土地集体所有的前提下,保障农民对土地的承包经营权,完善农村土地的经营流转。一些学者提出的土地私有化建议,不符合社会主义的本质要求。农村土地私有化既是对社会主义制度和国家宪法要求的背离,也是对中国特色社会主义道路的质疑,因此是非常危险的。

(二)土地私有化会阻碍农村城镇化进程

一方面,土地私有化直接将政府排除在了土地市场交易之外,政府将因此而无法获得丰厚的土地财政。土地财政对于城镇化的作用非常重要,政府失去了土地财政必然会影响我国的城镇化进程。为了全面建成小康社会和实现现代化,我们必须不断推进农村城镇化进程,而土地增值收益是推进农村城镇化的重要资金来源。因此,我们应该不断完善和健全现行土地征用制度,而不是通过土地私有化途径抛弃它。

另一方面,土地私有化可能会使得大量的土地特别是耕地不再用于农业生产,这一现象对国家18亿亩红线的坚守将带来巨大的压力,最终可能导致大量耕地丧失、粮食生产出现危机的结果,使国家粮食安全埋下隐患。而且,当第一产业出现问题后,涉及农村城镇化的第二三产业必然产生马太效应,进而导致农村城镇化陷入困境。

此外,当下的征地补偿已经使得一部分农民奢侈堕落了,更不用说私有化之后的情形了。劳动不仅是人谋生的重要手段,也是体现人生价值的主要途径,而土地成为农民私有财产可能导致部分农民丧失勤劳俭朴的美德,染上好逸恶劳的陋习,这不仅对人的全面发展非常不利,而且对实现人的城镇化也构成了巨大威胁。

(三)土地私有化对农民利益的损害可能更大

在探讨我国的征地制度改革问题时,很多学者将西方经验介绍过来是非常有益的,但不能将征地问题的解决简单地归结为土地所有权问题,进而提出土地私有化的改革方案。有人认为新中国成立之初的土地改革时期就是实行的土地农民个人所有,只可惜这种改革被紧随而至的各种政治运动所颠覆,因此私有制可以实行〔5〕。但问题是我们所处的环境已经发生了变化,在目前背景下实行土地私有化,不仅不能维护被征地农民的权益,还会使被征地农民权益遭受更大损失。

从市场经济学的角度来看,产权的明晰有利于提高土地资源的利用效率和收益,但土地一但归农民个人所有,在追求个人利益最大化的行为动机下,有限的土地资源将迅速从收益较低的农业用途转向收益较高的工业和商业用途上,土地也就会从农民手中转向了地产商和企业家。在这一背景下,农民可能会因土地买卖而一夜暴富,但也会因资金使用不当而毁掉农民个人、家庭甚至是一方社会的安宁。更为重要的是土地私有化后,国家解决被征地农民问题需要更大的成本,进而失去推进城镇化的制度优势。因此,在我国这样一个发展任务繁重、社会保障尚不完善的国家,私有化非但无益于问题的解决,反而会使情况变得更糟。

四、征地制度改革中如何解决被征地农民的社会保障问题

应该说,只有解决好被征地农民的社会保障问题,征地制度的改革才会成功,城镇化的质量提升和有序推进的目标也才有可能如期实现。因此在征地制度改革中必须加强被征地农民社会保障制度的构建。

(一)坚持农村土地公有制度,维护农民合法权益

征地制度改革要始终坚持农村土地集体所有制,坚决反对农村土地私有化倾向。要不断完善农村土地制度,坚持和发展农村的基本经营制度,充分保障农民的土地承包经营权、土地流转权和宅基地使用权。对政府征地行为要进一步予以规范,采用列举的方式对政府的征地范围进行明确界定,对政府的征地程序要进行细致而科学的设计,对政府征地过程中的违法、违规、损害被征地农民合法权益的行为要建立相应的责任追究机制和处罚措施。

(二)明确政府社会保障责任,调整征地补偿结构在被征地农民社会保障制度的建立中,作为征地主体的政府负有不可推卸的责任,因此在征地制度的改革中必须明确被征地农民社会保障工作中的政府责任。要从制度设计上将征地中的经济补偿责任和社会保障责任进行区分。应该对征地补偿结进行相应调整,在土地补偿、安置补偿、青苗和地上附着物补偿的基础上,增加社会保障补偿并单独列支,从而切实保障被征地农民社会保障资金的落实和到位。

(三)适当提高征地补偿标准,健全社会保障体系

征地补偿是被征地农民参加社会保障的重要资金来源,而目前的补偿标准则难以满足这种需求,因此,在反对高额补偿的前提下要适当提高补偿标准。要合理划分国家和农民在土地出让收益中的分配比例,给予被征地农民一个公平合理的标准。要不断健全被征地农民社会保障体系,逐步建立以就业、养老、医疗保障为主体,包括失业、工伤、生育、住房以及子女教育等在内的完善的社会保障制度,实现被征地农民社会保障与城镇居民社会保障的制度衔接。只有当被征地农民的基本生产生活需要得到切实保障,被征地农民顺利实现城镇化时,这样的征地制度改革才是正确而成功的。

〔参考文献〕

〔1〕胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进,为全面建成小康社会而奋斗〔N〕.人民日报,2012-11-18.

〔2〕国家统计局.中国统计年鉴:2012〔M〕.北京:中国统计出版社,2012.

〔3〕贺雪峰.地权的逻辑〔M〕.北京:中国政法大学出版社,2010:340.

〔4〕〔英〕卢克·埃里克森.关于中国农村土地私有化的辩论〔J〕.外国理论动态,2008(8).

〔5〕邓衢,迟锦华.农村土地私有化的利与弊及其可行性〔J〕.环球市场信息导报,2012(8)