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    城中村流动人口社会保障状况、困境及对策——对南宁市陈东村流动人口的调查
2013年06月08日 | 作者:梁家春 | 来源:时代金融 2013 年第2 期中旬刊 | 【打印】【关闭

一、城中村之陈东村概况

陈东村,广西南宁市西乡塘区上尧街道办事处行政村。随着改革开放和城市化进程,南宁市的发展及其建成面积迅速扩张,原先位于南宁市西郊的陈东村也被纳入了城市的版图,即成了所谓的“都市里的村庄”。陈东村有独特的地理位置,交通便利,经济较发达,文化环境好。所拥有的这些条件吸引了不少外来务工、经商或学习的流动人口到陈东村居住。截至2011年12月统计,陈东村的外来流动人口有5917人,其中登记在册的流动人口为5889人,外来流动人口是本村人口的2. 9倍。随着城市的扩张,陈东村的农业生活也随之衰退,村子把土地出让给国家,征收土地租金,开办可供应本村乃至辐射周边区域的市场,进入了市场经济阶段,全村公用土地由居委会负责出租、转让、规划,财产公有,按照个人股份,年底分红,部分个人土地进行建房置业,可以自住、出租、自主经营。现该村大多以出租房屋给流动人口居住、经商或发展村公共事业分红谋生,陈东村成为了一个热闹的自主商业区域。

二、陈东村流动人口的基本状况调查

(一)年龄和学历构成

本次抽样调查的对象共有60个,其中男性36人,占总体的60%;女性24人,占总体的40%。流动人口年龄构成以中青年为主,调查对象中最小的18岁,最大的50岁,年龄中位数为34岁。下图显示的是流动人口的年龄结构情况(以10岁分组):占比例最大的是21~30岁组,约占总数的53%;其次是31~40岁组和11~20组,均约占20%; 41~50岁的仅约占7%。这说明目前陈东村的流动人口以青壮年为主,高龄和低龄的流动人口所占比例较小。流动人口的受教育程度以初中为主,大约占47%;高中和中专分别占了20%和7%,二者相加为27%,约占总数的四分之一;受过大专及以上教育的比例只有20%;小学的比例约为6%,见下图。中等教育程度(初、高中和中专)的人口构成了目前陈东村流动人口的主要部分。

流动人口的户籍大部分为农业户口。在调查对象中,具有非农业户口的有20人,约占33%;而大部分流动人口仍然是农业户口,有40人,占67%。当农业人口不断流入城市,在城市谋求工作而长期居住,他们的合法权益如何得到保障,怎样才能建立一个已在城市就业的流动人口的医疗、养老、失业等方面健全的社会保障制度便成了不容忽视的重大问题。

(二)就业身份

目前陈东村的流动人口中,大部分人的就业身份以自营劳动者为主,占总数的54%;其次为雇员,所占比例为32%;学生的比例较小,约为14%。约有一半多的流动人口属于自营劳动者,三分之一多的流动人口处于被雇佣的地位。从这些数据可以看出,在陈东村居住的外来流动人口所从事的行业以个体经营为主,其收入和工作的不稳定性决定了社会保障对解决他们的后顾之忧有着非常重要的作用。

(三)收入状况

从流动人口的月收入角度看,收入在500元以下的约占12%,介于500~1000元区间的人数占29%,位于1000~2000元的人数占26%,而2000~3000元区间的占20%,而收入高于4000元的只有13%。另外,不同身份之间收入差距较大。其中自营劳动者的收入不稳定,工资波动幅度大,随其经营的好坏而不同,自营劳动者最低收入有在500元以下的,最高收入也有在4000元以上的。而雇员的收入相对自营劳动者的收入较高,也较稳定,特别是律师、技术员及教师等职业。

三、陈东村流动人口的社会保障现状调查

(一)参加社会保险的情况

调查中发现,48%的流动人口从未享受过任何的社会保障,而曾经享受过一种或几种社会保险的只占12%,现在正在享受社会保险的有40%。这说明到目前为止仍有大部分流动人口被排除在社会保障体系之外,没有办法享受相关的社会保障(养老、医疗、失业保障等),保障情况甚忧。而在问及是否希望享受养老保险及医疗保险保障时,仍有33%的流动人口觉得无所谓或不想享受。从这里可以看出,到目前为止仍有大概三分之一的流动人口社会保障意识较低,参加社会保险的意愿较小。

(二)享受最低生活保障情况

在目前遇到的最大困难方面,约有35%的人将办证手续繁琐排在第一位,排在第二位的是居住困难,而子女上学难和没有相关的养老、医疗、就业保障同时并列在第三位,这说明还是有不少人认为没有相关的社会保障是目前面临的最大困难之一,是居住在陈东村的外来流动人口难以解决的后顾之忧。如在陈东村的调查显示,目前居住在陈东村的外来流动人口将近6千人,未登记在册的有一部分。而事实上,由于流动人口的流动性很大,有些流动人口今天来此地居住并领取了暂住证,明天可能又因为某些原因搬离此地,这样就给流动人口的确切人数登记带来了很大困难,要对流动人口给予社会救助更是难上加难。再加上目前的社会保障救助体系只保障了具有城镇户籍的居民,而对于流动人口特别是进城务工的农民工很难享受到社会保障的权益,特别是居住在城中村流动人口的最低生活保障更是难以保障。据统计,在城镇就业人员中,养老、医疗保险参保率仅为62%和60%,农民工参加养老和医疗保险的不足20%和31%。这就给城中村的流动人口带来生活上一些无法抗拒的困难,如疾病、失业等。

(三)收入水平与参保积极性调查

在调查中发现居住在陈东村的流动人口收入水平普遍不高,收入来源主要以自主经营为主,有41%的人月收入在1000元以下,收入高一点的基本是经营效益好的个体流动人口。对于属于农业户口的流动人口,他们大多是到城里务工的农民工,干的活是最累、最苦、最脏的,却创造了中国GDP的一半甚至大半,但是他们的收入水平长期处于十分低下的状态。由于收入水平较低,大部分收入用于日常基本开销后就所剩无几了,难以腾出足够的钱去购买有社会保障功能的产品,也没有能力去按城市的缴费比例去支付社会保障项目。加上因农民工收入水平过低,给农民工家庭带来了不少困难,使很多农民工的家庭和流动人口的基本生活出现不同程度的问题。同时,收入水平是农民工社会保障发展的基础,农民工参加社会保险,除了工伤保险之外,个人需要缴纳一定比例的费用。所以如果农民工收入水平过低,会影响到他们参加社会保障的积极性,参加社会保障也因缴费基数和比重小而所能享受的社会保险待遇相对要低。

(四)流动人口对社会保障的认识调查

1.城中村流动人口普遍缺乏社会保障意识。在此次调查中,有大概47%的流动人口从未享受过任何的社会保障,也有高达三分之一的人认为有没有社会保障都无所谓甚至不想拥有。从这里可以看出缺乏对社会保障的认识,社会保障意识较低。而且在流动人口中有67%的人是农业户口,来自较贫穷的农村地区。他们本身接受社会保障知识教育就少,有些甚至认为在社会保障方面的支出会减少他们辛苦得来的收入,心里会对社会保障有一定的抵触。

2.政府对社会保障的宣传力度不够。政府对社会保障知识的宣传缺乏相应的政策,宣传工作不够突出,宣传力度不够大,特别是对居住在城中村的流动人口。城中村本来就地处于城市较为偏远的郊区,而大部分流动人口又来自较为落后的乡村,这些地区对一些国家制度或政府政策很难实施到位,而政府很多时候比较重视到城镇做宣传,很少到这些地区进行大规模的宣传教育。所以其中的流动人口很难获悉关于社会保障制度的知识,从而导致流动人口的社会保障权益缺失严重。

四、城中村流动人口在社会保障方面面临的困境

由于我国是二元经济结构,社会保障制度也呈二元结构,而目前只有部分省市建立了关于流动人口的社会保障制度,相应的地方政府根据当地的实际情况,也制定出了相关流动人口的社会保障政策。但在各地所制定的政策中,不少规定的险种不够完整,也没有完全涉及到居住在城中村的流动人口的相关问题,这就很难保障城中村流动人口的基本权益。同时,由于这些法规和规章制度的效力较低,其实施效果并不理想。目前还有很多省市还没有制定关于流动人口的社会保障政策,特别是城中村中流动人口的社会保障问题,呈现出杂而乱、治安较差的人文风貌,人口随之盲目流动,没有保障。

(一)城中村流动人口社会保障制度不平等、体系不完善

流动人口的社会保障制度不平等、体系不健全,使外来流动人口无法如城镇居民一样享受医疗、养老、失业、生育、工伤五大保险待遇(部分从事高危工种的外来流动人口除外)。尽管从经济社会发展的实际看,存在这种差异有其一定的合理性,但社会保障待遇的不平等,相关制度的不完善,使得流动人口参保率低,而城中村的流动人口得到的保障更是少之又少。所以城中村的流动人口无法享受到应得的社会保障权益。从对陈东村流动人口的调查可以看出,目前居住在陈东村的流动人口的生存方式大多以自主经营为主,这部分流动人口不会主动为自己购买适当的保险,加上目前仍有47%的流动人口从未享受过养老、医疗、失业、工伤等社会保障,而有约13%的流动人口曾经享受过此类社会保障项目现在却没有享受,究其原因主要是保费较高,收益较低,性价比较低。所以,流动人口社会保障体系的完善程度是影响流动人口社会保障制度是否健全的重要因素之一。

(二)城中村流动人口的社会福利水平偏低

1.城中村流动人口难以获得与城市居民同等的住房条件。正确处理城市住房紧张与流动人口扩大住房需求的矛盾从而合理解决流动人口的居住问题,是城市流动人口管理的一个难题。由于城市住房紧张,房价又很贵。而流动人口中大部分是农业人口,即到城市里务工赚钱的农民工,他们的平均收入水平都很低,难以承担得起高昂的房价。对陈东村流动人口的调查显示,有约27%的流动人口认为他们所遇到的最大困难就是居住困难。因为这样,他们只能居住在条件虽然较差但价格低廉的城中村出租屋。在住房福利方面的政策,相关制定者只关注城镇居民,几乎很少考虑到城市里生存的流动人口,加上流动人口收入水平的限制,使他们无法享受到与城市居民同等的住房条件和机会。

2.城中村流动人口子女难以享有与城市居民子女同等的教育机会。受户籍制度和政府“分级办学,分级办理”政策的影响以及教育培训制度的歧视,流动人口的子女不能享有与城市居民子女同等的教育机会。首先,输入地要求外来流动人口的子女需缴纳价格不菲的寄读费或者借读费、提供当地户口且只允许外来流动人口的子女在就读于当地小学而不可升入中学等制度,导致许多流动人口的子女不能就近上学。其次,流动人口缺乏必要的教育培训,这就限制了他们职业技能的提高,也不利于促进流动人口中的农业剩余劳动力向非农产业转移。在调查中,曾访问过一位从广西博白来到南宁打工的张女士,谈及她女儿读书的问题让她深有感触。经访问了解到张女士的女儿现就读于南宁市清川小学,而为了让她顺利就读单借读费就花了五千元。而他们一家所居住的出租房又窄又暗,可见生活水平如此低劣的流动人口子女上学费用已成了不少家庭沉重的负担。而调查显示,子女上学难也是流动人口遇到的较大困难之一。从这也可以看出,即使在当代的义务教育阶段,流动人口的家长每学年要缴纳的费用是本地孩子家长所交纳的五、六倍。

3.社会保障制度属地原则不适应流动人口的流动性特点。我国社会保障制度建立的时期比较晚,尽管近年来经过了一定的改革和发展,社会保障水平在一定程度上得到了提高,但社会保障水平仍然低于适度水平,这也反映出了我国的社会保障能力有限。又因为各省市、各地区的经济状况有所不同,虽然宏观政策由中央制定,具体执行则分配到各个地方,并按各个地方的具体情况而有所差异,如在缴费、发放上就不同,某些险种就具有了属地的特征。加上流动人口的流动性很高,低水平下的社会保障制度又具有一定的不可流动性缺陷,这就很难适应流动人口的这种特征。这就使得流动人口在社会保险基金区域统筹和跨省流动中存在着很大冲突,从而导致流动人口参保率低,且容易发生中断或频繁退保现象。

4.国家财政对流动人口的社会保障资金投入力度不够。现在我们国家主要把财政资金投入到城镇人口的社会保障建设上,使得社会保障覆盖面狭小,很少顾及到流动人口的社会保障问题,居住在偏远城中村的流动人口更是少人问津。社会保障资金主要靠国家财政拨款,而我国的社会保障基金存在着潜在财务危机,是的社会保障基金收不抵支,收支不平衡。特别是在养老保险方面,存在着十分普遍的“空账运行”现象,成为一种无奈的选择。“据世界银行估计,中国在社会保障项目上的隐性负债约为5万亿元。20世纪90年代后期以来,全国企业养老保险金收入,即使在‘空账运行’下也无法满足支出需要,且年度赤字规模呈逐步扩大趋势,目前在300亿元左右。”(李春根2009年)由此可见,国家对于城镇人口的社会保障资金投入尚且如此,更何况对流动人口的社会保障资金投入呢?显然,国家财政对流动人口的社会保障资金投入力度是远远不够的。

五、建立适合城中村流动人口的社会保障体系的几点建议

(一)加强宣传提高流动人口的社会保障意识

由于很多城中村流动人口没能清楚地认识到社会保障的基本功能和作用,就谈不上怎么改善和维护自身的社会保障了。所以要加强培育城中村流动人口适应现代社会保障制度价值观念,提高他们的社会保障意识。社会保障制度的价值观有人本主义价值观和公平的价值观等。人本主义价值观即一切以人为中心,一切为了人的利益,人作为最高的价值是政策思考的逻辑起点。培育人本主义的社会保障价值观是让城中村流动人口认识到自身的价值,认识到维护自身利益的重要性。而公平价值观是指社会保障制度的出发点和归宿点是“公平”,通过结果与起点公平的维护来实现制度的目标与功能。培养公平价值观可以使流动人口意识到自己有获得社会保障的权利从而激发其主动争取社会保障的意识。不管是通过培育流动人口的社会保障价值观还是其他提高其社会保障意识的方式,都需要得到政府和社会各界的支持,通过开展诸如“社会保障知识普及流动人口”或“社会保障知识进城中村”等活动,使社会保障知识在城中村流动人口中得到最大力度的普及和宣传。

(二)加大政府财政资金对流动人口的社会保障投入力度

改革以来,我国的社会保障基金管理与运营取得了很大的进步,但对流动人口的社会保障资金投入仍不够,严重影响着流动人口的社会保障制度建设和完善,城中村的流动人口难以享有本应享有的社会保障权利。因此,要加大国家与地方对流动人口社会保障的财政投入,尽早在所有地方都建立起适合流动人口的社会保障机制。这就需要加大公共财政在社会保障方面的支出,积极扩大流动人口特别是农民工的社会保障资金筹措渠道。国家财政对社会保障的支持,是建立新型社会保障体系的必要条件,各级财政要转变职能,调整预算支出,建立公共财政,拨出需要用于流动人口的社会保障的投入资金。但这部分资金是有限的,不会一下子就能形成较高的水平,所以要把资金用在急需的地方。财政投入的重点应该放在完善流动人口的社会保障制度和对流动人口社会保障意识的教育及宣传上。加大财政投入,特别要加大流动人口的社会保障福利力度,如加大流动人口在就业、医疗和养老等方面的支出。而且还要做到不仅要将该参保的流动人口都纳入社会保障体系,把该缴的基金都缴纳集中起来,还必须确保流动人口缴费后都能够依法充分享有相应的社会保障待遇。

(三)制定流动人口社会福利优惠政策

1.将流动人口纳入住房优惠政策和救助范畴。调查流动人口的住房需求,妥善处理和解决流动人口的住房问题及困难。要明确经济适用房和廉租房的社会保障属性,加大投入建设力度,把在城镇稳定就业的流动人口及其家属纳入住房优惠政策并享受经济适用房和廉租房的优惠救助;切实把流动人口纳入享受住房公积金的范畴,不要有其名无其实。除了优惠救助,政府应对流动人口聚居的城中村出租屋管理制度进行引导和改进。此外,政府可还以通过投资为流动人口提供专门的聚居区,收取低廉房租,并做好聚居区的治安管理工作,切实维护流动人口的生活安全。对交不起房租的流动人口做好真实核查,根据核查结果为其提供相应的住房补助,保障流动人口住有所居。

2.建立平等的义务教育制度。要建立平等的教育制度,首先要进行正确的舆论引导和提高流动人口的受教育水平。要建立城乡统一的社会保障制度,就一定要加强舆论引导,使人们在思想意识上充分了解到流动人口的社会角色已逐步占据着不可忽视的地位,城镇社会保障系统应将其纳入到体系中来。国家财政应加大流动人口聚居地的预算内教育投入,特别是生活在城中村低水平下的流动人口,更应该得到公平的义务教育和职业技术教育,从而提升其社会保障意识,增强其就业能力。放宽户籍制度,消除歧视性教育政策,取消对流动人口子女的借读费用,使流动人口的子女能够在城市获得与城镇人口子女一样公平的教育权利,特别是针对农民工的子女,输入地的政府需要承担起其同住子女义务教育的责任,让流动人口的下一代能够获得公平的教育权,也能让流动人口的下一代能够获取更多的社会资源,从而能在将来的社会竞争中取得公平的竞争机会。

3.加快构建流动人口社会保障体系。我们要加快建立全面覆盖流动人口的社会保障体系。我们应高度重视流动人口的社会保障体系建设,进一步完善保障机制、扩大保障覆盖面和提高保障标准,从而提高流动人口的社会保障水平。社会保障权益的缺失是流动人口问题的症结所在。所以,首先要在全社会树立权利面前人人平等、机会面前人人平等和城乡之间人人平等的观念。进一步清理和废止对流动人口有歧视和限制的各项政策,坚决制止向流动人口收费和变相收费,尽快出台保护流动人口权益的政策,重点解决流动人口工伤、医疗、失业、养老四大保险缺失问题。同时,还要着手组织起草关于流动人口权益的法律法规,依法保护流动人口权益是治本之策。

(1)完善最低生活保障制度,保障城中村流动人口的基本生活。由于城中村流动人口的收入普遍不高,生活水平低下。而现代社会的最低生活保障制度覆盖面较窄,没能很好地保障城中村流动人口的基本生活。所以要努力构建并完善覆盖城乡居民包括流动人口在内的最低生活保障制度,这样就能够在保障城中村流动人口基本生活方面起到积极的作用。如政府应在完善最低生活保障制度的过程中,加大财政拨款,或通过各种宣传渠道争取社会各界对流动人口的帮助,特别是对刚进入城镇务工却暂时还没有找到工作的农民工或者其他处于城市最低生活保障线以下的流动人口给予适当的救助。让城中村流动人口可以享有与城镇人口同等的最低生活保障权利,从而初步实现流动人口能够免除生存危机,为建设健全、完备的具有中国特色的社会保障制度奠定坚实的基础。(2)构建全国统一性社保制度,实现社保的可流动性。为了解决当前城中村流动人口社会养老保险的“便携性损失”问题,刘传江、程建林(2008)结合流动人口的具体情况与特点,提出构建全国统筹的流动农民工养老保障体系五项措施:一是建立缴费标准的“年×级”制度;二是实行集体账户对个人账户的转移;三是建立缴费年限的弹性制度;四是实行缴费年限折算;五是实行保险费折算与建立养老保险交费;卡。为了克服城乡分割和区域分割两大问题,谨防社会保障制度“碎片化”,需建立全国统一的社会保障制度,即将目前的“简单型”统账结合升级成为“混合型”统账结合。“混合型”统账结合保险制度有以下优势:可以跨越城乡鸿沟、打破户籍壁垒和农工之分,具有制度便携性特点,任何群体及个人都可以在全国统一的社保制度内自由流动,可随身携带,不存在身份转换等问题。还可在异地缴费和退休,这就完全克服了原有社会保障制度的不可流动性缺陷,从而大大减少了其所带来的损失。(3)建立适合流动人口的社会保险制度。由于流动人口的流动性很大,所以为流动人口建立的社会保障体系应与现存的城市居民社会保障体系有一定的差异,需制定和出台适合流动人口特点的政策和制度。(1)流动人口的养老保险制度。建立流动人口个人账户的养老保险制度,逐步做实养老保险账户,个人缴费完全进入个人账户,逐渐补足过去对个人账户的透支部分,而且不能再透支个人账户。这种账户的优越性在于,当某一流动人口流动的时候,他的个人账户必须是实的,这样才有利于养老金随着流动者的流动而移动。同时,向流动人口公开个人账户,方便流动人口随时查询自己账户上的养老金,以提高其参保兴趣及降低退保率。(2)流动人口的医疗保险制度。建立适合不同流动人口的医疗保险制度就是将已经就业稳定的流动人口纳入到城镇职工的基本医疗保险中,也可自愿参加原户籍地的新型农村合作医疗。完善医疗保险结算办法,当参加城镇职工基本医疗保险的流动人口患大病后,希望回到原籍治疗的参保流动人口可享受医疗结算服务;而对于高流动性人群,可以建立与上面提到的“个人账户养老保险制度”相类似的个人账户医疗保险制度,所筹资金由个人和用人单位共同承担,落实好个人账户的建立以方便流动人口流动而随时随地提供医疗服务。(3)流动人口的工伤保险制度。要建立适合流动人口的工伤保险制度,特别是针对农民工,要认真贯彻落实《工伤保险条例》并依据原劳动和社会保障部发布的《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》及各地制定的《农民工参加工伤保险办法》等。(4)流动人口的失业保险制度。要建立适合流动人口的失业保险制度,就要不断拓宽失业保险制度的覆盖范围,加大失业保险金筹措力度以提高失业保险的给付水平。努力提升失业保险制度在就业促进方面的效率,实现以再就业培训为主导和兼顾失业者基本生活的失业保险制度。要加强对流动人口的职业培训及引导性培训,使流动人口更适应岗位的需求。如为流入人口提供免费的职业技能培训,相应补助由政府提供,培训课程主要由职业培训机构或企业组织,并为暂时还没有找到工作的流动人口提供必要的生活补贴,以保证其在职业培训期间的基本生活。还要完善就业信息公开发布制度,尽快实现就业信息和劳动力市场信息的网络化,使流动人口及时有效地获取就业信息以方便其查询和使用。

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