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    在党国中纳入民主——中国的村民选举
2013年11月05日 | 作者:欧博文 李连江 | 来源:爱思想网 | 【打印】【关闭

80年代末90年代初,广西省一些农村的村民决定选举他们领头人的时候,还没有人知道他们已经启动了一个历史性的变革。经过许多争论和20来年的摸索,原来作为填补农村政治真空的权宜之计上升为一部国家法律。它明白地解释了村民选举的程序,规范了各级政府贯彻这部法律的实施规则。无一例外,现在每个村,每隔3年就必须进行一次投票选举。

由于村民选举(包括目前的乡镇选举)与中国的民主前景相联系,成了当下政治改革的热门话题之一。学者们考察选举以衡量制度转型的可能性;记者们走访农村的目的,是想了解这种竞争性的政治试验的真实程度。西方的知名政要,对中央政府督促一些官员顺从民意的意愿表示了赞赏。甚至中国的高层领导,在数年的相对沉默后,也称赞“村民自治”是中国农民的又一伟大创举。

村民选举是从哪里起步?如何起步?什么因素使它如此生死攸关?为什么争议这么大?谁参与了选举的推广,他们又扮演了何种角色?这篇文章利用访问,领导的评估和档案材料描述了村民自治的起源和实施情况;通过追踪村民自治的曲折历程,对村委会选举是否带给中国农村真正民主的问题提供一些思考。

一、发源

村民委员会这种组织,最早出现在1980年末和1981年初的广西省两个县(宜山和罗城)。在并没有得到当地政府指导的情况下,这些带有几分权宜之计的组织,是由村里的长者、原村干以及那些关心社区的村民所创建的。他们的目的是要遏制社会秩序的恶化,解决日益严重的政治危机,因为实行农民家庭经营体制以后,生产大队和生产队的组织功能停顿了,这些危机也就很快暴露出来。在早期,村委会叫做“村治安领导小组”或“村管会”,“村委会”的提法只是1981年春天出现在罗城县。几个月后,宜山与罗城的县干部向他们的上级,何池(音)地区的领导汇报了这件事,并建议推广。地区党委决定在整个地区建立村委会并向省政府汇报了这个计划,继而又转送中央。

若要界定的话,80年代初,村委会是事实上的自治机构。委员会的人员是选举产生的(尽管是非正式的),他们的责任也仅在于管理自然村的地方事物。在这点上,村委会是独立的、相对自治的非政府机构,并不参与国家资源如土地,定额的分配。典型的任务包括如禁止赌博、偷盗行为、维修水渠、修路、建桥、调解争端等等。村委会也可能会筹集资金,动员劳力,重修学校、经营托儿所、照看穷人、老人和军属。但是,上头并不期望他们能帮助执行国家政策(如计划生育和征税),他们也不依赖乡镇政府指导他们的工作。若两个农民拒绝村委会为他们调解争端,则村委会会把村里所有的成年人都召集起来决定谁是正确的(通过秘密投票)。双方都被要求在听证会开始之前交一份押金;无论谁得了三分之二的多数票都可以取回自己的押金和一部分输者的押金。其余的钱则被用做补偿“陪审团”所花的时间和工夫。

当广西关于村委会情况的汇报送到北京时,时任全国人大常委会副委员长的彭真,称赞村委会是实现基层民主的好手段。彭真的印象如此深刻,以至于指示人大和民政部派遣调查员到广西查看进展状况。同时,他鼓励其它省份也进行村委会的试验。一时间,村委会制度得到广泛推广,特别是在那些率先撤社建乡的地区建立了村委会。有报告显示,走在前头的省份包括安徽、北京、福建、甘肃、河北、江苏、吉林、山东和四川。

1982年12月,在彭真的大力推动下,村委会作为一种由村民选举的群众性自治组织被载入了宪法(宪法第111条)。1983年的一份中共中央通知也指示要建立村委会,实行村民选举,积极搞好本村的公益事业并协助当地政府的工作。通知还要求要结合本地实际制定实施细则。这些指示引起了一些争论,但反对意见在这一点上相对保持了沉默。一方面,80年代初是政治生活在各方面都发生广泛变化的年代;另一方面,当时党的领导层也在忙于探索政治体制的改革。1979年,邓小平认为“我们过去对民主宣传得不够,实行得不够,制度上有许多不完善。”一年后,邓小平强调“要充分发扬人民民主”,特别是基层民主。1981年6月,中共中央在《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出,党的目标是要“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”。

然而,80年代并不是中国共产党首次进行基层选举的实验。早在江西苏区时期(1931-1934年),就建立了工农兵代表大会制度,吸收村民和开明绅士进入地方政府。在抗日战争时期,所建立的“三三制”发挥了一定的作用:减少了领导者和被领导者之间的隔阂,使得干部们能对选民负责,鼓励他们注意走群众路线。然而在众多共产党控制区,选举首先是一种与国民党和地方掌权人争夺追随者的工具。允诺给乡民政治权利是出于削弱传统精英,加强对党的意识形态尚存怀疑的同盟的控制,使人们注意到边区政府和国民党“一党独裁”的鲜明对比。对于共产党来说,战时选举是国家建设的一种实验,在这一实验中,受到控制的社会分化和社区建设与民主化共存一体。给予农民些许权力是为党的压倒一切的目标服务的,这个目标就是巩固其最高权力并深入渗透农村社会。

在这种情况下,边区参议会不可避免地成为“虚弱和短暂的制度”,它与更小但更有效率的管制委员会和行政组织相形见绌。例如,在陕甘宁边区,大会很少召开,而且也未能给政府的常设机构提供什么指导。而且,当一个人进入真正的权力圈子后,党对他们的控制就会相应增加。

彭真对基层选举和村委会的热衷可追溯到他在晋察冀边区时候的经历。彭真在1941年给政治局的一份报告中,解释了为什么要进行地方选举以及怎样选举,并且建议建立“区村代表会”来监督选出来的干部。在彭来看来,选举不仅与党的统治相协调,它也是在统治尚未巩固的地方加强党的支配地位的很好的工具。换而言之,让群众参与的措施,不仅可以对党的革命任务提供支持,也可以服务于建国目标的实现。“民主”和政府权力可以相得益彰。

建国立后,彭真一如既往地关心基层群众组织。例如,在50年代初,毛泽东曾指示要把那些没有工作单位的城市居民组织起来。当时任中央政法委副书记兼北京市市长的彭真,建议成立居民委员会,这些居委会是“群众自治组织,而不是政府机构。”按照彭真的意见,居委会的任务主要是改善公共福利、宣传政策、法律,发动群众参加政治活动,向基层官员反馈民情。居委会成员由选举产生并接受城市基层政府的指导。这一建议在中央委员会通过,于是居委会成为城市风貌的一个基本特征。

在文化大革命中,彭真成为首批受害者之一。这倒加强了他实行“社会主义民主”的决心,促使他考虑如何在中国实现这种民主。按照彭真的观点,在几乎没有自治传统的中国,民主习惯需要同时在党的领导和老百姓中加以培养。因此,社会主义民主的实现需要两个相向的渠道:对领导者来说,对民主的尊重需加强人民代表大会;而对群众而言,民主意识需要通过自治来灌输。在乡村,“民主训练”的核心就是村委会建设。通过选举他们自己的带头人,参与基层决策,8亿农民将学会如何管理他们的社区事务。彭真认为,当乡村人民能够管好他们的村庄后,他们就可以进而管好乡然后是县里的事了。

二、争论:1983–1987

从一开始,许多地方官员就对村委会将扮演的角色心存怀疑。早在1983年,关于村委会在多大程度上独立于党支部和乡镇政府而自治的争论就已产生。尽管大家都同意党支部应领导村委会,但对村委会持怀疑态度的人认为委员会的每个决策都应征得党支部的批准,而另一些人则认为党支部的领导只需确保委员会没有违背党的路线、政策即可。在村委会与乡镇政府的关系上,一些乡镇领导认为非正式的“指导”就够了,而另一些人(包括许多基层干部)则赞成上下等级制,即“领导”关系。乡镇领导与这场辩论的利害攸关:许多人认为不紧紧控制住村委会,不掌握直接发布命令的能力,村干部就会倾向于忽视国家利益和乡里的指示。换句话说,被选出的村委会成员倾向于听下面的而不是上级的指示,从而可能妨碍税收、粮食征购和计划生育政策的执行,降低乡镇的权威。

除了担心委员会变成“独立王国”外,一些反对自治的批评意见甚至建议把村委会完全变成国家机构。普遍的建议包括把它们变成“村公所”,或在村委会安插村公所,它直接对乡镇负责,被任命的领导也比村干部更易接受乡镇的指令。一些不那么敌视自治的人则建议采取折衷的办法:若村公所无法建立的话,可以在每个村派遣特派员,代表乡镇。

高层也同样存在反对村委会的意见。赵紫阳总理认为,用村委会来取代生产大队会减少乡镇的影响,而规模大的乡镇会发现建立村公所对他们是有利的。尽管这些言论易使人得出赵紫阳“带头反对改革”的结论,但事实颇为复杂。实际上他赞同选举产生村民委员会。然而,在1986年11月的一次视察中,他总结说村委会不能总是代替生产大队,因为许多生产大队,特别是在华南地区,它们是由十几个自然村组成的。他提出可以在自然村——不论其大小,也不论其先前是否是大队或生产队——建立村委会(顺带提一下,此方法要归功于80年代初的广西模式)。在这点上,赵紫阳的意图是,让小而偏远的农村村民有更多的自治权而并非削弱自治。因为在一个以大村为基础上建立起来的委员会中,这些小村很难赢得一个席位。

尽管有许多分歧,村委会代替生产大队的速度有如个体农业代替集体农业一般迅速。在云南和广西,村委会代替了生产队;在其他省份,村委会挤掉了生产大队。在1984年底,70万个生产大队已变成将近95万个村委会。这种转变进展顺利是因为它仅仅换了一下名字而已。尽管有了法律的规定,绝大多数委员会仍是指定而非普选产生的。1987年,虽然村委会被称为“群众自治组织”,它们实际上只是乡镇政府的延伸。

不久,在接到1983年中共中央关于村委会的通知后,天津和其它6个省级单位(北京、内蒙古、山西、黑龙江、浙江和宁夏)率先制订了关于村委会职责、组成和选举的条文。民政部负责收集和审查了这些条例,随后,于1984年8月首次提出了一个《村民委员会组织条例》草案。在这个阶段,主要的反对意见仍然是乡镇政府与村委会的关系到底是领导,还是指导,抑或两者兼具。一些省的官员(特别是河北和江苏)赞成把村委会变成行政机器上的齿轮。然而,民政部的法律起草人员引用宪法捍卫村委会自治权和作为选举产生的、群众性组织的地位。

在民政部为修改条例而广泛征求意见时,出现了关于选举的讨论。民政部的一个草案中允许选举、任命和自荐的模糊的混合,而四川、江西、黑龙江和陕西的一些官员指出这样不符合宪法。在这个草案中,先由普选产生一个的村委会的名单;然后在这些成功的候选人中,再推选出村委会的领导——可以由乡镇选出,也可由村委委员自荐。学者们和地方官员还发现草案中关于罢免程序和村委会任期的缺陷,有人还建议委员会委员应有任期限制。

当民政部在1987年向全国人大提交第13次修改草案时,反对村民自治的声音始料不及地大了起来。在春季召开的全会上,许多立法委员争论说通过一个正式的法律为时尚早。不少代表认为中国农民“缺乏管理自己的民主意识”,还有些人则担心法案未阐明(甚至未提及)党支部同村委会的关系。一些长期担任行政官员的代表公开怀疑乡镇政府对村委会的指导能否充分保证国家利益在农村的落实。

尽管在1987年的全国人大会议上,选举事宜并未引起多少关注,但对享有自治权的村民的怀疑仍隐藏于一些评论中。一些批评意见质疑“真正尽职尽责的干部能否被选上”,并建议“把上级机关的考评”和村民选举结合起来。几位代表警告说,那些按乡镇的意图办事的干部肯定会落选,而且如果干部只是由选举产生,肯定会导致许多问题。大多数反对者建议重拟草案;一些人附和立法机关外的反对者走得更远,建议修改宪法,干脆把村委会变成由上面委任的政府机构。

要求更多自治的支持者则相反。他们认为“草案还未充分授权村干部抵制乡镇领导的侵害”,有人还想“加上保证村干部权利的条文,用以拒绝草案未规定的任务”。这些立法委员担心乡镇工作会故意排挤村里的利益。他们倾向于广西模式,即不需依附行政机关的自主的村委会。中国人民大学法律系甚至建议人大,任何组织若要给村委会分配行政工作,都必须付给他们工资。

此项法案的支持者争论说,实行自治的首要理由是:这项法律的通过有助于约束乡镇干部的专断行为。他们同意乡镇干部不得不执行村民不理解和不愿接受的政策,但同时强调这并不意味着使用威胁和强制手段就是合理的。

就他们的观点而言,即使是最不受欢迎的措施(比如计划生育和收税)也可以通过说服和群众路线得以贯彻——而选举产生的干部比乡里指派的更宜采取这种做法。拥护者认为人大代表应对群众多一点信心,村民不会将自治变成无政府状态的。他们也觉得,那些认为在草案中未提及党在农村作用的人是过度忧虑了。党的领导已经在宪法中得到确认了。一位参加起草工作的民政部官员说,“如果我们将这种群众组织置于党支部领导下的话,党看上去好象虚弱了。”显然,一个自信的共产党没有理由担心村民自治就会引起失控。

辩论如此激烈,以至于彭真不得不在48小时内连续三次讲话以争取人大领导的支持。彭真的游说充满了对49年以前党与群众亲密关系的怀旧色彩,同时警告说如果自治被耽搁,有可能引起农村造反。在对人大代表团的领导的一次讲话中(民政部官员认为这对统一代表们思想起了关键作用),彭真指出农村民主是关系到党的“生死攸关”的大事。他承认实施村民自治会让农村干部的日子难过一点(即在短期内会使政策的执行复杂化),但他坚持这不会搞出乱子,因为“群众会接受合理的事情”。显然,彭真很苦恼,他凭借党的元老的威望,继续感慨数年来干群关系已恶化到了严重程度,并且强调一些乡镇干部“诉诸强迫命令”,不少干部已经腐化,有些甚至成了一手遮天的“土皇帝”。他警告说,不扭转这种局面,村民“迟早会打扁担的”。为遏制干群关系进一步恶化,彭真认为自上而下的监督是不够的。“谁来监督乡镇干部呢?我们吗?不,即使一天48小时也不够。”彭真断言,唯一的办法就是推行村民自治,使得中国农民群众可以自己选举和监督村干部。

尽管彭真作了慷慨激昂的讲话,反对意见仍旧存在。随着议程的结束,人大常务委员会认为“强行通过草案是不适当的”,建议代表们原则上通过此项法律,并授权常委会在正式颁布之前做进一步的修改,这个建议得到了通过。8个月后,即87年11月,经过更激烈的辩论,一个试行的村委会组织法终于通过了。

虽然全国人大中的反对意见不能阻止法律生效,他们还是激起了人们的忧虑,即担心村民选举可能会干扰政策实施、破坏社会秩序,使得对村民自治最坚定的支持者也认为,在全国推行这项工作之前,也要先搞试点。在法案通过的那一天,彭真也告诫不要在条件尚未成熟的地方推行,理由是若仓促行事反而会使自治倒退,有损法律的威望。他宣称如果当地官员的工作是朝着为村民自治创造有利条件的话,则此项法律若未能在短期内得到落实,不应追究他们的责任。彭真对要么认真贯彻,要么干脆不搞的做法正好为那些反对自治的人提供了开溜的机会。他们立即把精力转移到阻止这部试行法的实施上去了。

三、实施与踌躇:1988-1990

负责起草《村委会组织法》的民政部,担负起贯彻这部法律的责任。为了这个目的,在此法生效前的几个月,民政部于1988年初设立了基层政权建设司。在中国的党政部门中,民政部的地位并不高,而基层政权建设司又是一个新设立的机关,因此,初初它对村民自治的推动工作几乎没有什么作为,而且对如何进行村民自治的也存在很大的分歧。例如,其最早的通知(1988年2月26日)强调村委会应有实际上的自治,应进行自治的试验,但并未细述任何关于选举的事宜。

最初依照这个法律进行的村民选举,并没有从民政部那里得到多少指导。在一些县,官员们因为被省民政厅定为试点而举行村民选举。在别的地方,选举由县和乡镇干部自己组织,因为他们认为在干部聘用中有群众参与,能够选出带领农民致富的人来。还有一些地方,村民们(他们多少对这个法律有所耳闻)对乡镇施加压力,要求由他们自己提名和选举村委会成员。这些地方的试验引起了民政部的注意。在1989年7月的一个讨论会上,一位辽宁省民政厅的官员在评价一个先前进行竞选试点的情况时说,贯彻组织法的关键是进行选举。同年底,民政部副部长廉殷(音)用了几乎同样的话敦促各省民政官员召集选举,特别是村委会主任的选举。

颇具讽刺意味的是,民政部把普选确定为村民自治关键的决定,却源于企图遏止改革的保守势力。1989年天安门事件以后,这些保守派要求废止《村组法》,认为“它超前了”。一些人甚至断言,《村组法》是失势的总书记赵紫阳“放纵资产阶级自由化”的“杰作”。为确认此法是否应予废弃,全国人大、中组部、民政部和人事部组织了一个调查组,去了解农村基层组织建设的成效。但调查组未能达成一致,只有微弱的多数意见赞成贯彻此法,其余的人则建议用村公所代替村委会或实行“两块牌子,一套人马”。由于不能达成一致意见,全国人大要求民政部单独草拟一个报告,建议采取何种措施。

现在的形势有利于民政部推动村民自治了。在崔乃夫部长的指导下,民政部起草了一份建议。建议起稿者主要基于他们在黑龙江的观察——那里的村委会运行良好——得出结论说,村民选举是缓解干群关系和防止“更大规模危机”的最好的办法。仅仅重建党支部或建立村公所是不够的,这样做或许只是治标的办法。

在这段时间,年近90且已闲赋的彭真又回到争论中来。1990年2月,据两位民政部官员说,彭真把崔乃夫请到家中,当崔乃夫报告说仍有许多人反对此法时,据说彭真跳了起来,直问崔乃夫对村民自治的“态度”。当崔乃夫表示“完全赞成”时,彭真缓和下来,重申其支持基层民主的理由。他甚至比以往更进一步:认为很遗憾未能促使人大通过一个乡镇政府组织法,这样乡镇领导也需接受群众的监督了。

随后,党的另一个元老,薄一波加入到支持村民自治的行列。当他的下属拿来称赞村民选举的民政部报告时,薄一波评价说“了不起”。。作为“八大传奇人物”的一员,又是邓小平的亲密盟友,薄一波的支持起了决定性的作用。在他加入支持彭真的行列不久,中央政治局常委宋平也就不再踌躇不前。1990年8月,宋平在莱西会议上指示法律应得到贯彻,不要再争论不休。这个后来作为中央19号文件的通知指示,每个县都应在“工作条件好”的地区建立“示范村”,这实际上支持了民政部在1989年的一个决议,即注意在那些干群关系可能相对和谐、经济较富裕的社区搞试点。中央19号文件也采纳了民政部关于普选是实现自治关键的说法。

民政部利用中共中央的首肯迅速推进村民自治。仅在莱西会议纪要出台后的6个星期,民政部就发出通知,要求在全国建立村民选举示范单位。而且,它还不顾会议纪要仅在试点计划中的“每个县的几个或十几个村”建立示范的定额限制,要求全面设立示范乡镇和示范县。民政部强调了选举的重要性,并重新定义村民自治的核心,也就是把“自我管理,自我教育,自我服务”扩充为“民主选举,民主决策,民主管理”,从而丰富了麦茨格(Thomas A.Metzger)、代尔蒙得(Larry Diamond)和迈耶斯(Ramon H.Myers)所谓“意识形态市场”的概念。

四、斗争:当地官员的角色

民政部官员认为选举乃关键所在是一回事,而促使各地政府举行公开、公平的投票选举又是另一回事。许多地方政府官员不愿意让村民选举基层干部。如同先前批评改革的人一样,他们担心村委会选举会干扰政策执行,加重派性斗争,激发宗族矛盾。当西安于1988年开始组织法的实验时,13个县中只有一个同意参与。一个县党委书记甚至警告说,谁敢推广这项法律,就要以扰乱乡村秩序为由追究责任。乡镇官员的对立情绪更盛。1989年山东的一个调查表明,60%多的乡镇领导不赞成自治。1991年对山西河曲县150个乡镇官员的调查表明,2/5的人反对村民选举。河北的一个乡镇官员直率地告诉新华社记者:“现在,村民不知道如何管理自己,他们甚至不知道自我管理的含义。我们也不允许他们自己管理自己!”

1990年,在中共中央发出实施村民自治示范工作的通知后,许多地方官员停止了对村民自治的攻击,但仍有一些继续搁置或操纵选举。山东一些县领导看到了法律的试行性质,宣称他们有权决定本县是否具备村民自治的条件。乡镇干部则经常利用法律关于选举程序的模糊性来限制选民的选择自由,其它的手段还有垄断提名、搞突然袭击式的选举、要求党员投上面圈定的被提名者、禁止乡镇不满意的候选人发表竞选演说。若“错误”的候选人胜出,则宣布选举无效,并且坚持用举手表决的方式。

90年代大部分时间,各地的抵制至少部分源于中组部对村民选举所持态度。由于担心基层民主会削弱党支部的权力地位,也由于许多中央领导并未把村民选举作为头等大事,中组部因此并不十分支持组织法。据北京的一些分析家认为,这抑制了许多地方官员对推动村民自治的热心。因为中组部负责干部考核并有权提拔干部,绝大多数干部都以此为优先考虑。国务院的一位研究员解释说,“毕竟,地方官员更看重仕途,若村民选举工作对他们的升迁没有益处,他们就不愿在这种难事上下工夫。”然而,近几年在农村民主模式创新方面干的好的干部,并未得到应有的提拔。

很大程度上由于高层决策者未有决心支持,且以中组部的保留意见影响到了地方领导,许多县级干部发现支持村民自治最好的结果只是徒劳一场,最坏的则是仕途有碍。吉林省一位提倡公开提名和自由竞争的县级官员表示,为此他冒了很大的风险。他说,他之所以如此大胆,在于他不再想得到提拔了,能为家乡干点实事,胜过异地升官。事实上,早期许多推动村民选举的都是那些事业有成的官员,他们不再怎么顾及中组部是否喜欢他们的做法。

由于民政部并无任命和提拔的权力,各地民政厅也是如此,因而它处于不利位置,无力奖励那些合作者,鞭策那些落后分子。民政部的领导意识到他们缺乏实际的诱导能力,并且希冀扭转这种局面。他们敦促民政官员“以实际成绩获得地位”。例如,在1995年,民政部的一位副部长建议,若各地民政工作人员所推动的村民选举确实促进了稳定、发展了经济和制约了腐败的话,党政领导人应给予他们相应的奖励。

一些省的民政厅也在寻求实权部门的支持以弥补其权威不足。例如,福建省民政厅的领导一直把人大作为其靠山。十年来,每轮选举后,他们都会提出议案,内容包括规范选民登记、提名和投票程序、计票方式等。当他们的建议变成省级法规时,他们就能利用这种有利条件督促地方领导更好地组织选举。这样,民政厅就从省人大领导那儿获得了支持,而这些领导也乐见他们的立法权力和决定得到了贯彻。最近,民政厅又向省纪委主动请示——纪委在意识到村民选举进展良好的地区腐败也相应较少后,作出了回应。由于民政部门与有影响力的支持者的合作,福建成为全国实施自治的先锋。同时它也是率先要求秘密投票,初选和公开提名所有村委会成员的省份。

斗争:村民的角色

除了从别的政府组织寻求帮助外,国家及地方民政部门也在普通村民中找到了同盟军。乡里人很快发现村民选举是驱逐腐败、专制和无能干部的好方法。因而,当村民群众的投票权被剥夺时,他们并不总是无动于衷的。在过去十年中,机智的农民往往转向所谓“合法的抵制”。他们援引村组法和地方法规要求公平选举、抵制操纵选举,并上访告状。他们熟练地运用权力话语来对抗“不诚实的”的地方官员,要求彻底贯彻现行法规和领导的许诺。利用这种具有破坏性但又不怎么违法的集体行动,乡村的合法抵制者让各级政府部门感到了他们的存在。

人大和民政部门成了接待上访村民的主要场所,上访者对违规选举现象十分不满。山东、山西、福建、河南和河北的省民政厅报告说,村选期间,他们的办公室总是人满为患。有时,愤怒的村民不甘就此罢休,为寻求更有力的支持,于是一直上访到北京。有一个广为流传的例子,辽宁省某乡政府禁止数名候选人竞选并反对秘密投票,于是十多个村民自己掏钱,由县到省直至北京要讨个说法,他们背熟了《村组法》,每到一处就加以引用,请求重新选举。

最近十年来,民政部及各地民政部门都在利用民众的力量,以督促地方官员举行高质量的村民选举。省民政部门的人员承认,群众的批评意见常常有助于他们辨认出选举程序中哪些是不合法的,并通过阐明村民要求的合理性和不可忽视性,来赢得那些心存疑虑的地方官员对村民选举的支持。民政部的官员对那些寻求诚实选举的上访村民代表深表同情。如在1994年,一群河北农民来到首都抗议一次舞弊的选举。民政部的一位官员听到消息后大声叫好,立即从部里抽调两人下去调查。经过长时间的调查,最终取消了这次舞弊的选举。在调查处理这件事情的过程中,民政部官员三次出现在一个广受欢迎的新闻调查电视节目中:在全国观众面前, 他们公开支持农民们的批评意见并告诫其它地方的干部应当从中吸取教训。

除了与村民并肩作战,督促《村组法》的实施外,民政部还试图劝说地方领导,侵犯村民的权利会有损他们的前程。他们还援引众人皆知的仁寿骚乱事件,从消除社会不稳定因素的角度来说服地方官员。一位民政部的官员在1996年对河北乡镇干部的讲话中说道:“我知道你们有些人反对村民选举。那还不是因为你们指派的干部给你们送礼了吗?如果有农民告发那些腐败干部的话,他们一样也会把你们赶下台。你们知道仁寿发生了什么吧?我想你们能够清醒地权衡一下是否抓好村民选举的利弊得失的!”

乡村民众的诉求在激励干部服从民意方面起了如此巨大的作用,以致于民政部在表彰推进村民选举的积极分子时,首先要归功于“农民的积极参与”和“群众创造”。在与村民自治联系最紧密的民政部看来,普通村民的行动是地方阻力未能阻止村民选举进程的主要原因。有趣的是西方观察家则倾向于将荣誉归功于民政部。

国际支持

民政部官员还老练地从国外获得了帮助。1989年7月,民政部设立了一个研究机构,即基层政权建设研究会。不久,研究会就得到了福特基金的赞助,以促进村民自治。继首笔主要基金投入后,一群外国学者、记者及(后来的)选举观察人员也涌入中国。随着他们的文章和报告不断向外界介绍中国“基层民主”的试验,民政部官员获得了更多的海外帮助。90年代初,亚洲基金,国际共和协会、卡特中心、联合国发展署和欧盟都加入到福特基金的行列中,向民政部官员提供经济和技术支持。民政部的有关人员利用这些资源召开了一系列的国际会议,出版了许多关于村民自治的书籍,并且对与民政部合作的地方官员(也包括他们自己)提供出国访问(主要是去美国)的机会。尽管这些访问只是一次性的奖赏,并未引起多大关注,但这些措施确实团结了支持选举的阵营,并使它更有吸引力了。

村民选举也吸引了西方政要的注意。他们反过来又鼓励中国领导人支持进一步的民主改革。如在1997和1998年,美国前总统卡特和现总统克林顿,在与中国高层领导的会晤中都称赞村民选举。由于中国政府迫切希望外界停止对中国人权状况的指责,维护社会稳定,中国领导人最近对原先只是由民政部和人大经手的不引人注目的计划表现出很大的兴趣。在98年9月对安徽的一次视察中,江泽民总书记称赞村民自治是中国农民的“第三个伟大创举”(其余两个是承包责任制和乡镇企业)。就连较保守的全国人大常委会委员长李鹏也要求完善村民选举。1998年,在着手修改《村组法》期间,李鹏视察了吉林的一个县,这个县的村民选举建立了公开提名的程序。同年夏天,李鹏指示《人民日报》刊登《村组法》修改草案的征求意见稿,以便集思广益。

实施在何处受阻

在中国百万农村当中,有多少进行了民主的选举呢?由于对民主选举定义的不同,其估计是有很大差别的。在1995年初,民政部就要求所有的村委会都必须实行差额选举。按以标准,一份关注中国农村事务的中文杂志编辑认为:发展到1997年初,只有10%的中国农村进行了合乎要求的差额选举。同时,“其它专家”和部的官员估计有1/3到1/4的农村是按规则(即95年民政部的文件)和《村组法》进行选举的。1998年1月,民政部部长多吉才让回答新华社记者,说60%的农村实行了差额选举。

海外观察家的评估差别也很大。杜克大学政治学家史天健认为,在1993年对全国336个村的调查中,有51.6%的村实行了差额选举。刘大伟(X.Drew Liu)认为,在1995年的投票选举中,有30%的村允许公开提名。1996年美国国务院估计,1/4到1/3的中国农民“参与了选举,其遵守指导方针的程度有所不同。”

我们的研究倾向于支持较低程度的估计。1997年底,我们从7个省份(安徽、北京郊区、福建、河北、江苏、江西和山东)中抽取了478个村的8302个农民作为调查对象,要求他们回答其村委会是不是选举出来的。如果是的话,有多少候选人可供选择。这个调查的设计是以提名程序为主而非候选人数目为主,因为“在某些方面,提名过程与选举本身同样重要,如果不是更重要的话。”而且,在既定的有限的竞争下,差额选举很容易受到操纵。例如,为了满足法律的字面要求,可以将一个肯定要输的人与在任者列入名单。而没有竞争的选举不一定像它们看上去的那样不民主。在表面上没有竞争性的最后选举中,最初的提名者也许是经过激烈竞争的村民或者村民代表的预选才被提名的。

分析数据表明,在被调查的478个村里有45%的人认为其村委会是选举出来的,26%的人说候选人是由村民(15%)或村民代表(11%)推选出来的。在剔除了许多正好是举行过初选的被访者后,这意味着被调查的478个村中大约有82个(12%)举行了预选。

然而,需要注意的是,我们的估计只适用于这478个村,而不是7个省份,更非全国通用。这次调查除了两个省外,其余都是随机分布的,更谈不上建立一个全国性的概率样本。例如,我们无法将在引入村民选举中明显滞后的四个省份——广东、广西、云南和海南——包括在内。即使在被调查的7个省份中,研究工作也碰到难题,也是在中国从事调查研究会遇到的共同难题:如果涉及敏感问题,情况良好的地方你就是相对容易进入调查场所,否则很难获得当地的合作,因为地方官员担心调查结果与他们上报的情况不符。基于这些原因,我们认为估计得过高,而不是低了。

结论

在过去20年,村民选举经历了三个阶段。当80年代早期村委会刚出现时,选举出来的村委会享有相当大的自治权,却是在被邹谠所谓的“冷漠地带”(zone of indifference)中运作。尽管村委会成员管理着重要的地方事务,但他们的职责并未涉及国家事务。在这个阶段,选举产生了一种基层民主,但还未制度化,而且只存在于非常有限的范围。

第一个阶段于1982年而结束,是年中国宪法确认了村委会的地方,村委会开始代替生产队。这种新情况大大增加了选举的意义,但也招致了更多的争论,因为村委会现在有了更多责任和资源。习惯于因循守旧的官员们自然会害怕这一点:如果让村民们选举干部的话,不受农民欢迎的政策就可能落实不了,甚至公共秩序也会崩溃。支持村民自治的一方,则认为村民选举是值得尝试的:它们是驱走二流干部、巩固党的领导地位的最佳途径。每一方都无法说服另一方,最后全国人大出台的法律反映了这种僵持;在别的方面,关于如何村民选举的法律规定却相当含糊。十年以后,在民政部和一些地方官员及村民的努力下,投票选举村委会的作法逐步在全国推广开来。虽然有坚决反对的意见和担心村民自治会“砍掉”乡镇领导的“双腿”的忧虑,选举的支持者还是有机会证明,增强干部的责任心有助于完善农村管理,这样的做法并不会威胁党的领导地位。

1998年11月正式的《村组法》通过后,村民选举进入了新阶段。村民自治不再是试行而步入了制度化的轨道。选举的程序更加明了,所有的村委会候选人必须由村民直接提名,候选人必须多于职位数。修改后的《村组法》也考虑到了官僚们的抵制,从而有必要团结更多的人来推动村民自治。为此目的,《村组法》不仅鼓励地方人大颁布实施细则,采取措施保证选民的民主权利(见条文14,28,29);同时授权村民与虚假选举(威胁、贿赂、伪造选票和其它不正当手段)作斗争,如向当地政府、人大及其它相关部门(如民政部门)举报。所有这些规定都应有助于加强那些支持村民自治的力量。长期以来,这些力量的联盟一直村民选举的动力。

但是法律能否成功贯彻仍然前途未卜。公开的抵制可能会减少,但假意的服从几乎肯定会增加。即使在那些实行自由、公平选举村委会的地方仍未出现农村民主。组织良好的、稍有竞争的选举当然会把那些很不得民心的干部选下来,但这并不意味着村书记也要让村民投票选举。事实上,新颁布的《村组法》也对怀疑村民自治的人作出了重大让步,这些人一直认为基层的民主化是党难以承受的冒险行为。正式的《村组法》规定党支部是村里的“领导核心”(第3条),而不象1987年的试行法那样不提党支部的问题。在农村政治生活中,只要村委会没有拍板权,就必须承认,不管村委会选举程序如何完善和实施,在中国农村民主真正到来之前,必须重新思考党在其中的角色。

如果这种重新思考对农村民主确实重要的话,那么它对更高层的选举就更关键了。梅茨格,代尔蒙德和迈斯认为民主化依赖于意识形态市场的出现,在这个市场中,支持公共规则(popular rule)的规范和思想可以传播。在中国,显著的迹象表明此种市场正在形成。以最近乡镇直接选举的试验为例,说明允许的范围正在讨论之中,而且推动更高级别的选举诱因也在增加。然而,“缓慢蠕动”是远远不能达到预期目标的。首次公开的镇长选举在最初的积极报道后不久,很快就被视为违宪的了。更为根本的是,许多决策者坚决反对来自北京及各地的自由主义知识分子同具有改革意识的官员共同提出的民主倡导(democratic entrepreneurship)。他们仍然认为提升直接选举时机尚未成熟——因为这很可能导致许多尚不能解决的新问题。

总有一天民主会在中国出现。不满现状的公民同改革精英的联盟也许会产生出新的领导力量,这些领导者都将定期地以自上而下的自由选举方式产生。然而,就目前情况来看,若我们仅限于探索村民自治的目的,撇开难以预料的结果及尚未来临的历史偶然性不谈,那么彭真独到的远见仍左右着今天。选举的预期目的是为了加强人民群众对党的支持,基层民主则是为了适合国家的有力控制。在这种背景下,村民自治方案最好被看成是一种尝试,既通过清扫无能、腐败和一手遮天专制的干部,来振兴农村领导活力。而这些做法的目的都是为了巩固现政权。