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    有关妇女参政积极措施的法律和政策回顾研究
2013年05月11日 | 作者:张永英 | 来源:妇女研究论丛 2006年12月增刊总 | 【打印】【关闭

一、研究背景与框架

1.研究背景与方法

促进妇女参政的积极措施,已经成为国际社会认可的、保证妇女参政比例和政治代表性的常用而有效的途径。在联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》以及其他相关国际文书中,都有关于促进妇女参政积极措施的规定。许多国家的议会、政府、政党都采取相关措施,如配额制等,保证妇女的政治参与。一些国际组织如国际议会联盟、妇女环境与发展组织等,都开展推动妇女参政积极措施的倡导工作。另外,许多国际学者也积极进行促进妇女参政积极措施的研究、评估和倡导工作,取得了许多有价值的成果。

从国内来说,在法律和政策方面,中国在国家法律和法规、部门规章、地方法规以及中央和地方政策等各个层面,都有一些关于促进妇女参政的积极措施的规定。比如:《妇女权益保障法》、各省《妇女权益保障法》和《选举法》的实施办法,

以及中共中央组织部、民政部有关的政策性文件和各级地方政府部门的配套文件等。在有关妇女参政比例的研究方面,妇女研究者、妇女工作者、法律界人士及其他方面的专家学者都给与了极大关注,形成了一大批的研究成果。在推动妇女参政的宣传倡导方面,妇联组织、民间妇女组织的专家学者通过各种渠道做出诸多努力。妇联通过向人大、政协递交提案、议案,向有关部门递交政策建议,或者直接与各级领导层沟通等,积极推进妇女参政比例立法和政策规定的出台;民间妇女组织、有关专家学者也通过研究、干预项目以及其他可能的渠道,进行宣传倡导,以影响立法与决策,推动妇女参政比例的提高。以上这些国内外资料,是此项研究得以进行的基础。

本研究使用的方法主要是文献研究,将国际公约与经验、国家相关法律和政策、国内外研究成果等,作为本报告分析的基础。本研究从社会性别视角出发,分析和评估有关妇女参政积极措施的法律和政策的社会性别影响,并为出台更有社会性别敏感的参政法律和政策提供建议。

2.概念与框架

(1)积极措施的概念

积极措施的概念,是从英文翻译过来的,其对应的英文单词为Positive A ction(欧洲)、A ffirm ative A ction(美国)等。关于积极措施的含义,有不同的表述,其中《消除对妇女一切形式歧视公约》对积极措施的规定如下:“第4 条1.缔约各国为加速实现男女事实上的平等而采取的暂行特别措施,不得视为本公约所指的歧视,亦不得因此导致维持不平等或分别的标准;这些措施应在男女机会和待遇平等的目的达到之后,停止采用。2.缔约各国为保护母性而采取的特别措施,包括本公约所列各项措施,不得视为歧视。”

综合对积极措施的定义,其特点有以下几个:采取积极措施的目的是保证弱势群体(包括妇女)获得平等的机会和待遇,其实质是补偿的公正,即对以前和现存的不平等的补偿;积极措施涵盖了经济、政治、社会发展的各个领域;积极措施是临时性的,而非永久的。具体到妇女参政的积极措施,就是指为保证适当数量和比例的妇女进入政治机构而采取的特殊的临时措施。本报告所说的积极措施,其含义将比英文中所指的含义要宽泛,这将在下面关于框架的论述中予以说明。

(2)研究框架

从国外的研究成果来看,有关促进妇女参政的积极措施的论述中,主要强调的就是配额制,即规定妇女参政比例。[1]当然,规定比例是促进妇女参政积极措施的核心,这是毫无疑问的,但是,仅仅规定比例还远远不够,为了真正实现男女在政治领域中事实上的机会平等和待遇平等,还必须采取一系列的其它积极措施,以作为真正实现妇女参政比例目标的保障和补充。

促进妇女参政的积极措施所包括的内容,应当根据妇女参政面临的特殊障碍来决定。根据国内外的研究与实践,[1][2][3]妇女参政面临的障碍主要有以下几个方面:政治环境方面,选举制度、干部选拔任用制度以及男性的政治模式对妇女不利,阻碍了妇女的参与;社会经济环境方面,妇女多重角色负担、贫穷与失业、社会性别角色定型的教育与职业选择,都限制了妇女对政治的参与;文化环境方面,从高层领导到普通大众社会性别意识的普遍缺乏、媒体对妇女形象陈规定型的宣传,使政治疏远妇女而妇女远离政治;妇女自身缺乏参政的经验和能力,也是制约妇女参政水平的重要因素。

针对妇女参政面临的障碍,促进妇女参政积极措施的内容可概括如表1。

如表1 所示,根据妇女参政不同领域的障碍,积极措施应有不同的目标,并根据这些领域中的障碍发展出相应的对策/战略,以实现目标;另外,为了使这些战略真正得到落实,还要有明确的执行主体,以及对执行效果进行监测和评估。

本研究的分析和论述主要是以此框架为依据的。

二、有关妇女参政积极措施的法律和政策回顾与分析

1.中国有关妇女参政积极措施的法律和政策的历史发展

规定妇女参政比例是中国共产党的一项传统,早在20世纪30 年代中央苏区的时候,就规定了25% 的妇女参政比例,在延安边区政府也有类似的规定。[4]中华人民共和国成立以后,作为执政党的中国共产党利用政权的力量,通过法律途径保障妇女参政权。《中国人民政治协商会议共同纲领》和1954 年《宪法》都规定了男女平等原则,规定男女在平等基础上享有选举权和被选举权。同时,还非常强调人民代表大中的妇女名额问题,并将之提到人民代表大会代表性的高度来认识。中华人民共和国成立之初,政坛上便出现了女性职业者和革命家群体。随着社会主义现代化建设深入开展,生产第一线涌现出的女劳动模范及一部分科教文卫战线的女知识分子逐渐被吸纳到各级人民代表大会和各级政府中。改革开放之前,中国干部选拔制度主要是任命制,促进妇女参政的积极措施起到一定的作用。

1978 年之后,中国进入从计划经济向市场经济转轨的时期。经济、政治体制改革对于妇女参政产生了重要影响,比如人民代表大会实行差额选举,党政机关进行精简机构,以及干部人事制度改革的探索等,都使妇女参政遇到了严峻的挑战,导致妇女参政比例下滑。以前计划经济下的妇女参政保护性措施失去了力度,如何在市场经济下和民主化进程中保障妇女参政权力的问题日益凸现出来。在这种背景下,中国于20 世纪90 年代在促进妇女参政的法律和政策方面进行了积极探索,出台了一些促进妇女参政的积极的法律法规和政策。

1992 年出台的《妇女权益保障法》把政治权利作为专门的一章,对妇女参与人民代表大会、党政部门等作了原则性规定。同样1995 年出台的《中国妇女发展纲要》也把妇女参政作为专门的一部分,提出了目标和具体策略。除了这些专门针对妇女的综合性的法律政策外,在妇女参与人大、党政部门以及基层选举方面,也出台了一些积极措施的规定。另外,地方根据国家法律法规和政策,出台的实施办法或相应的配套措施,也在实践中发挥着重要作用。

2.主要内容

有关妇女参政积极措施的法律政策从层级上可以分为以下几类:国家法律,如《妇女权益保障法》、《选举法》、《村民委员会组织法》等;国务院颁布的行政规章,如《中国妇女发展纲要》等;部门政策,如中组部出台的《关于进一步做好培养选拔女干部、发展女党员工作的意见》等;地方法规与政策,如各省《妇女权益保障法》实施办法和妇女发展规划等。根据上文提出的研究框架,我们可以从政治环境、社会经济环境、文化环境和妇女个人等四个方面来考察中国有关促进妇女参政的积极措施。

(1)政治环境

这方面法律和政策的主要目标就是让更多的妇女进入决策领域。中国有关妇女参政积极措施的法律政策基本上都是关于政治环境方面的。

这些规定的内容可以分为以下几个方面:

一是促进妇女参政的原则性规定。比如《妇女权益保障法》和《中国妇女发展纲要》中的有关规定,“国家积极培养和选拔女干部。国家机关、社会团体、企业事业单位在任用干部时必须坚持男女平等的原则,重视培养、选拔女干部担任领导成员”等。

二是有关妇女参政数量或比例及相关配套措施的规定。有关这方面的规定,主要包括:在妇女参与人大方面,规定主要有:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中,应当有适当数量的妇女代表,并逐步提高妇女代表的比例”;一些地方法规中还提出了量化比例,即“代表候选人中妇女的比例一般应占百分之三十左右”。在培养选拔女干部方面,主要的规定有:“省、自治区、直辖市和市(地、州、盟)党委、人大、政府、政协领导班子要各配1 名以上女干部,县(市、区、旗)党委、政府领导班子要各配1 名以上女干部,省、市、县三级党政领导班子后备干部队伍中的女干部, 应分别不少于10% 、15% 和20% 。”在妇女参与村委会选举方面,规定主要有“村委会成员中,妇女应当有适当名额”;一些地方法规或政策中还进一步做出了量化规定,如“村民委员会成员中至少应当有一名妇女”,“女村民代表的比例不少于25% ”等。有关参政比例的规定,笔者在另一篇文章中有详细论述。[5]

在妇女参政比例的配套措施方面,比如《中国妇女发展纲要》中规定:“在干部人事制度改革中,完善平等竞争机制和公务员管理制度,健全监督检查机制,为妇女参与决策和管理提供平等的竞争机会。在同等条件下优先选拔女干部。”“干部的选拔、聘用、晋升及公务员的录用,要切实贯彻‘公开、公平、竞争、择优’的原则,保障女性不受歧视。”民政部于1999 年下发的《关于努力保证农村妇女在村委会中有适当名额的意见》(民发[1999]14 号)为保证村民委员会中妇女占适当名额,也提出了一系列具体措施,“积极吸收妇联组织参与指导农村村委会换届选举工作”等。

(2)社会经济和文化环境

从国际范围来看,促进妇女参政的措施与行动不局限在政治领域,在经济、社会文化领域都有相关的促进性别平等的规定。[6]在就业和经济领域,许多国家规定了劳动力市场性别平等的法律和措施,保障妇女享有同等的就业、职业选择、报酬和社会保障权利与机会,使妇女免受性骚扰等侵害。这些规定促进了妇女的经济独立,维护了妇女的人格与尊严,对于妇女进入政治和决策领域起到非常积极的作用。有些国家还颁布了家庭友好及男女共同承担家庭责任的规定,使妇女有更多的时间和精力参与社会政治与公共生活。

从中国的情况来看,根据现有资料,中国在这方面的法律和政策规定有所欠缺。比如在就业方面,虽然有促进下岗职工再就业的积极措施,但这些措施大都是性别中立的。应当在有关促进就业的法律中更加明确地提出反对性别歧视的规定。在教育方面,虽然中国在校学生的性别差异在缩小,但是教学内容和专业选择方面还存在着很大的性别差异,这将会限制妇女的职业期待与就业选择,使妇女不愿或不能够进入传统上由男性占据的政治与决策领域。在文化环境方面,中国现在也有一些积极的举措。比如,男女平等基本国策在许多地区纳入了党校的课程之中。但是,这些举措仍有待机制化。因此,对社会性别角色和妇女参政的陈规定型看法依然在社会上占据主导地位。这不仅影响着整个社会对妇女参政的态度,也影响着妇女自身的参政意识与热情。

(3)妇女自身

在中国社会主流的看法中,限制妇女参政水平的主要因素是妇女素质低,许多决策者、公众甚至妇女自己都持有这样的看法,因此提高妇女素质自然被认为是一个主要的策略。中共中央组织部《关于进一步做好培养选拔女干部、发展女党员工作的意见》中,把“切实加强培养教育、提高女干部队伍的整体素质”作为一个专门的部分提出来,要求“要以各级党校和行政院校为依托,用五年左右的时间,把县处级以上女干部普遍轮训一遍。中央党校和省级党校举办中青年干部培训班,要适当提高女干部的调训比例,各级党校和行政院校还可举办女干部培训班。在对女干部进行理论培训的同时,要组织她们学习现代科学文化和管理知识,提高她们的创新能力和竞争能力”。

3.对有关妇女参政积极措施法律和政策的分析

从以上对促进妇女参政的法律和政策内容的梳理,可以看出,中国有关妇女参政积极措施的规定存在以下问题:

第一,规定不够系统和全面,缺乏社会经济、文化领域的相关积极措施。如上文所述,如果没有经济、教育方面的公共政策和文化环境的改变,而只是规定了妇女参政的比例或者数量,这些目标是很难实现的。

第二,关于妇女参政比例问题。首先是比例的规定不够刚性。中国目前关于参政比例的规定可以分为三类:最为刚性的关于比例的规定是具体的量化比例,比如30% 、1/3 等,中国一些地方法规中有这样的规定,比如有的省级选举法实施细则或《妇女权益保障法》实施办法中关于人民代表大会中妇女比例的规定;其次是规定一定数量,比如若干名,1 名以上,或至少1 名等,虽然规定了具体的数量,但有时即使达到这一数量,其比例也是很低的,中国关于培养选拔女干部的政策多是这种规定,一些地方关于村委会换届选举中妇女入选村委会比例的规定也属于这一类;刚性最差的就是原则性的规定,比如“应当有适当比例”、“应当有适当名额”等,对于“什么是适当”,执行者会有不同的解读,比如有的就会解读为:“没有妇女就是适当的”,中国有关妇女参政比例的规定,多属于这一类。其次是关于比例的相关法律和政策效力和强制性不够。这既有法律和政策本身的层级较低的原因,也与文字本身的表述有关。根据对法律和政策效力高低的判断,效力由高到底分别是:国家法律、行政法规、部门规章、部门政策、地方法规、地方政策等,同时,一般认为专门针对妇女的法律和政策,其效果不如一般的法律和政策,如《妇女权益保障法》、《中国妇女发展纲要》效力不如《选举法》、《村民委员会组织法》以及其它专门法律和政策中的相关规定等。

通过以上分析可以看出,中国关于妇女参政比例的规定有如下特点:效力高的法律中有关妇女参政比例的规定过于原则,缺乏可操作性;而一些比较刚性的比例规定,却存在于地方性法规和政策中,其效力和影响面太小。因此单从法律和政策规定本身来看,其执行效果就可想而知了。

第三,相关配套措施不足。虽然规定了比例,但如果没有相应的配套措施,有关比例的目标是很难实现的。比如,关于村委会中妇女比例的规定,如果没有相应的选举程序的改革、没有对于女候选人的宣传、没有对选民的发动和意识提升活动、没有对选举机构和工作人员的培训,这些规定是不可能实现的。

第四,存在社会性别盲点。一些规定或要求不但没有体现社会性别平等,反而强化了社会性别僵化定型,使妇女更加处于决策的边缘地位。比如《中国妇女发展纲要》中要求“逐步提高女性较集中的部门、行业管理层中的女性比例,教育、科技、文化、卫生、体育、计划生育、民政、司法、劳动和社会保障等部门领导班子中要首先配备女干部。”而中国长期以来政治领域存在着明显的性别分工,女性领导多集中在教育、文化、卫生、计划生育、社会保障等部门,而经济、金融等领域女领导很少。《中国妇女发展纲要》的这一要求必将强化这种性别分工,将女性领导隔离在核心部门之外。

三、对策建议

根据对中国促进妇女参政积极措施的回顾与分析,本文提出如下对策建议:

1.促使有关妇女参政的法律和政策规定更具有社会性别

敏感应审视现有的一些规定,修改具有维持和强化社会性别角色定型的条款或要求,比如《中国妇女发展纲要》中关于“教育、科技、文化、卫生、体育、计划生育、民政、司法、劳动和社会保障等部门领导班子中要首先配备女干部”的规定,应当改为“不仅教育科技、文化、卫生、体育、计划生育、民政、司法、劳动和社会保障等部门中要首先配备女干部,而且要增加经济、法律、金融管理等部门女领导干部的比例”。

2.法律和政策有关促进妇女参政的积极措施的规定应当

更为具体和明确比如在《选举法》中明确规定“全国和地方各级人民代表大会代表中,妇女的比例应占三分之一以上”。在《村民委员会组织法》中明确规定:“村民委员会成员中,必须有一名以上妇女,或者妇女应占三分之一以上”。在《妇女权益保障法》中也应当有类似条款。

3.将一些有关妇女参政积极措施的政策规定或地方法规

上升为国家法律比如关于培养选拔女干部的积极措施的一些规定,就可以在《公务员法》等法律中体现出来。一些地方好的法规和政策,在制定和修改法律的时候也应该吸收进去,比如关于人大代表候选人中的女性比例,村委会成员中的女性比例等成功做法,都可以被上升为法律,作为全国范围内的普遍规范。

4.增加社会经济领域和文化领域中促进性别平等的积极

措施注意改革其他公共政策,比如教育政策、就业政策、家庭政策等,消除社会经济因素对妇女参政的阻碍。同时改变社会性别偏见的文化环境也是非常重要的,这就需要制定相应的法律和政策,倡导更为性别平等的文化,比如限制传媒对妇女负面形象的宣传,鼓励宣传妇女的社会角色和正面形象等。

[参考文献]

[1] Inter-Parliamentary Union. Women in Parliament: Beyond Numbers[EB/OL]. 2002.http://www.ipu.org.

[2] United Nations International Research and Training Institute for the Advancement of Women (INSTRAW). women in power and decision making: new challenges, Beijing at 10: putting policy into practice[Z].2004.

[3] 孙小迎.论男权社会藩篱中的妇女参政[J].广西大学学报(哲学社会科学版), 2000,(2).

[4] 张永英.中国共产党历史上促进妇女参政的理论认识与实践经验[J].妇女研究论丛,2001,(增).

[5] 张永英.国内外有关妇女参政比例的规定及争论研究[J].妇女研究论丛,2005,(增).

[6] Council of Europe. Positive Action in the Field of Equality between Women and Men[Z].2000.