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    农村民主管理制度创新的主体与方式
2014年06月16日 | 作者:罗兴佐 谢智军 | 来源:求实 | 【打印】【关闭

 近20年来,我国地方各级政府、村级组织和群众依据相关法律法规,结合本地实际,开展了规模庞大、形式多样的农村民主管理制度创新活动,如海选、财务公开、民主恳谈会、八步工作法、两票制、两推一选等。这些创新活动推进了以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的农村基层民主制度建设。本文以制度变迁为视角,通过对两个典型案例的研究,探讨农村民主管理制度创新的主体与方式。

一、诱致性变迁:“户代表会议”制度的创制与实践

林毅夫将制度变迁分为强制性变迁与诱致性变迁,并认为“诱致性变迁指的是一群(个)人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁;强制性变迁指的是由政府法令引起的变迁”。[1](P374)本文借用这一框架,分析地方政府和农村群众是如何推动农村民主管理制度创新的。

1.诱致性变迁与“户代表会议”制度。

所谓“户代表会议”制度,就是以本村家庭为单位推选一名具有议政议事能力的成年人为户代表,由全村户代表组成户代表会议,承担村民会议职责,对本村重大事务进行决策的制度。

“户代表会议”制度起源于福建省光泽县寨里镇大青村。2002年7月,大青村转让一片200余亩的山场,获得23万元村财收入。村民代表会议决定用这笔收入修建村里的水泥路,但绝大多数村民认为大青村最突出的问题是信息不畅而不是道路不通,应该先做光纤联网工程,这样,修路的决议因大多数村民的反对而无法执行。之后,村两委决定以村民小组为单位,通知每家每户派一人参与讨论表决,结果80%以上的人主张先铺设光缆,最终村里采纳户代表会议的意见,从而形成了最初的“户代表会议”制度。后来,这一制度还成功解决了许多村务争议,使村民的事真正由村民来做主。2004年,光泽县以李坊乡为试点,推行“户代表会议”制度。2006年,光泽县在全县范围内推广这一制度。目前,光泽县7个乡镇的85个村已全部推行这一制度,覆盖率达100%,共设置议事点790个,推选产生户代表24821名,占全县农村总户数的83%,农村总人口的21%。从2004年以来,为落实好“户代表会议”制度,光泽县先由组织部下发《关于推行“户代表会议”制度的意见》,之后县委又出台《关于进一步规范和完善农村“户代表会议”制度的意见》,规定在每个村议事点,都要有《户代表会议程序运作图》、《户代表会议制度》、《户代表会议表决办法》和《户代表会议材料整理归档》等一系列规范的图、表、制度,使议事结果具有合法性、长效性。[2]

光泽县“户代表会议”制度的创新,民间力量发挥了重要作用,具备诱致性制度变迁的基本特征。

(1)获利性是“户代表会议”制度创新的一个重要特征。林毅夫认为,诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起。[1](P384)“户代表会议”制度的产生正是源于原有村民代表大会制度安排下村民无法得到获利的机会。“户代表会议”的召开并不是上级政府的安排,而是绝大多数村民因为村民代表大会的决议无法满足他们的利益而产生的制度需求。

(2)“户代表会议”制度创新的主体是大青村村民。正是因为大多数村民看到了潜在的利益而提出相应的制度需求,新的制度安排能够反映村民的意愿和利益,实施成本比较低,容易获得村民的支持与认可。村民是新制度的需求者,也是新制度安排的推动者和创新者。

(3)“户代表会议”制度创新的方式是自下而上、从局部到整体逐步推进的。它在大青村诞生是一种自发的、内源式发展的结果,在光泽县全县范围内推行时,它是县政府从外部加以推动的结果。“户代表会议”制度创新的主体是村民,需求的源泉最初来自于乡村社会内部,县政府通过总结,发现其收益可观,便将其制度化并在全县推行。

2.诱致性变迁中的地方政府与村民。

诱致性变迁是光泽县“户代表会议”制度创新的基本特征。但是,诱致性变迁有其内在缺陷,这种内在缺陷必然要求政府能够作为制度供给者参与到制度变迁过程中。

(1)光泽县“户代表会议”制度创新的主体是村民,他们是制度需求者,当基本的需求和利益得到满足后,其动力就会减弱。这时,如果政府没有参与到制度创新中来,户代表会议制度的坚持和完善就可能中断。如在“户代表会议”议事点的选择上,村委会认为村民官道仁房子宽敞,地点合适,便把“户代表会议”议事点选在他家。起初官道仁很有些“被抬举”之感,但随着议事次数的增多,烦人的事也层出不穷。贴电费、贴茶水不讲,议事时有些人在争执中拍桌子,散会后满地烟头、果壳,弄得家人很有意见,他也就不很乐意他家成为议事点了,议事点的不确定影响了“户代表会议”的正常召开。后来,政府出台了《关于推行“户代表会议”制度的意见》和《关于进一步规范和完善农村“户代表会议”制度的意见》,规定对“议事点”应按次或按月、按季、按年给予资金补偿或精神奖励,这才较好地解决“议事点”难问题。

(2)“户代表会议”制度的产生是广大村民的共同意愿,是基于制度创新主体的自觉自愿而展开的,这也就意味着“户代表会议”制度的推行必须得到广大村民的支持。由于“户代表会议”制度产生的效益存在着外部性、不确定性等因素,不可避免地存在“搭便车”现象,从而可能导致集体行动困境。虽然在逻辑上可以通过说服、舆论的力量来克服搭便车行为,但是这需要高昂的交易费用,从而使得创新的主体有心无力,并且越到后期,付出的成本就会越高,成本一旦分摊不当,就有可能前功尽弃。政府的介入有助于这些内部问题的解决,从而确保新制度的推行。

(3)户代表会议制度实施初期,户代表会议的召开往往只是为了解决村干部和村民之间矛盾的一种自发形成的制度,它缺乏完整的制度结构,仅仅依靠村民的舆论来规范村民的行为,缺乏明确的制裁规范。这样的制度是非正式的,只能局限在产生它的共同体里。只有转化成正式、明确的规范和权威性、普适性的制度,它才会有新的生命力,才有可能在更大的范围推广。要实现从需求到供给、从非正式制度到正式制度的转换必须经由政府。

可见,诱致性变迁的过程主要是村民或村民组织为了获得在现存制度安排下无法实现自身利益而自发倡导和推动的,制度创新的成功需要村民的积极参与及把村民日常非正式的制度实践转化为制度化、法律化的民主管理。当诱致性变迁因外部性和“搭便车”等问题无法克服而难以为继时,则需要地方政府介入。地方政府因具有非政府主体没有的资源优势,更有利于新制度内容的完善以及赋予新制度合法性,以便在更大范围内推广,赋予新制度更旺盛的生命力。

二、强制性变迁:“江西村落社区建设”的探索与推广

村落社区建设,是指在农村自然村落成立以老干部、老党员、老模范、老知识分子、老复员军人为主体,热心为村民服务的志愿者参加的“村落社区志愿者协会”,下设社会互助救助、卫生环境监督、民间纠纷调解、文体活动联络、公益事业服务和科技信息传递等工作站,组织和动员村民依法民主办理社区公共事务的过程。

1.强制性变迁与“江西村落社区建设”。

2001年5月,江西省委书记孟建柱指示省民政厅探索农村社区建设,并要求全省各级党委、政府高度重视和关心社区建设,认真部署社区建设工作,帮助解决社区建设中的困难和问题。为摸索切实有效的办法,江西省在全省先后开展了两次农村社区建设试点工作。第一次从2001年6月开始,省民政厅参照城市社区建设模式,将农村社区定位在乡、村、自然村三级,意图搭建“一级政府、二级管理、三个层次”的农村社区建设模式,并选择宁都、永丰、都昌等10个县(市、区)作为试点,开始探索农村社区建设。第二次试点从2003年年初开始,省民政厅确定把农村社区建设的工作重点放在自然村落,确定以“一会五站”为载体的农村村落社区建设新思路,并在九江、吉安、景德镇、赣州、宜春、上饶等6个设区市的100个自然村开展村落社区建设试点。2004年4月,省政府下发文件,要求各地开展农村村落社区建设。至9月底,全省已有96个县(市、区)的5398个农村村落开展了社区建设试点。到2007年底,23000多个自然村建立了村落社区体制,平均每个村委会都有1个,并力争到2010年,全省18万多个农村村落30%以上建成现代化新型农村村落社区。[3](P37-42)

“江西村落社区建设”发展的关键在于,作为制度创新初级行动团体的省政府发挥了根本性作用,体现了强制性变迁的基本特征。

(1)政府是“江西村落社区建设”制度创新的主体。在省委书记的指示和要求下,省民政厅设计制度创新的路径、方式和策略,从制度制定到试点再到全面推开,政府始终处于主导地位,并且制度制定和实施的所有成本均由政府承担。政府是制度创新的主体,是强制性变迁的共同特点。

(2)“江西村落社区建设”制度创新在程序上是自上而下的。省政府是制度创新的主导力量,省政府制定有关制度后,由各级地方政府或有关部门具体执行。

(3)“江西村落社区建设”中的制度安排是按计划进行的。省民政厅制定关于村落社区建设的制度一公布,就要求地方相关部门去落实,具有明显的自上而下的行政性质。虽然经过试点,但试点过程由政府控制,体现的是政府的政策意图,这也是强制性制度变迁的一个重要特点。

2.强制性变迁中的地方政府与村民。

江西农村村落社区建设有利于提高村民参与的积极性,推动农村公益事业及农村经济社会发展。这一制度创新得到了民政部的高度肯定,也在全国引起了很大反响。在这一制度创新进程中,各级地方政府起了至关重要的作用。

(1)启动作用。江西是农业省份,农村人口占全省总人口的80%,领导抓好农村社区建设,农村才有发展,农村发展了,江西才有跨越式发展的可能。省委多次指示省政府有关部门将江西农村村落社区建设作为全省的一项大事来抓。为了加强领导,落实农村村落社区建设工作,省民政厅出台了《省民政厅关于切实做好全省农村村落社区建设工作的意见》,对农村村落社区建设工作开展做了非常详细的规定,使农村村落社区建设工作有条不紊地在全省展开。

(2)宣传动员作用。江西农村村落社区建设的工作内容主要围绕“一会五站”开展。村落社区志愿者协会是村落内村民自愿组织的为全体村民进行公益服务的群众社团组织,其主体是“五老”,具体是指老干部、老党员、老模范、老知识分子、老复员军人,只有充分动员“五老”和其他志愿者参与村落社区建设,村落社区建设才能取得成效。为此,各级地方政府利用广播、电视、专栏、经验交流会议、培训骨干等形式,向“五老”及农民群众宣传农村村落社区建设的目的、意义、宗旨、目标,提高农民群众对村落社区建设的认识,激发他们参与村落社区建设的热情。

(3)办点示范作用。通过制度试验来推动制度创新是中国农村民主管理制度变迁的一个突出特征。因为人的理性受到接收、储存、检索以及处理信息的神经物质能力的限制,也受到让其他人理解他的知识和感觉的语言能力的限制,因此改革者的理性是有限的。在制度创新过程中,通过试点,可以发现制度设计的不足,将之改进,使新制度在进一步推广和实施过程中更加容易得到群众的认可和遵守。江西省在全省先后开展了两次农村社区建设试点工作,省民政厅及时总结社区建设试点经验,将农村社区定位在自然村落,确立了“一会五站”的运行模式,从而为下一步的普及与推广打下了坚实的基础。

(4)规范指导作用。省政府对农村村落社区建设的指导十分周全,这种指导不但包括方针政策和基本原则,而且还涉及具体操作。如出台了《省民政厅关于切实做好全省农村村落社区建设工作的意见》、《关于进一步做好农村村落社区建设工作的通知》,确定了农村村落社区建设的指导思想、主要目标、基本原则、工作模式等。还将村落社区建设列入全省城乡社区建设“十一五”规划和省委2006年1号文件《关于加快我省社会主义新农村建设的若干意见》和《我省社会主义新农村建设规划》。与此同时,对农村村落社区建设活动的组织考评也是省政府常抓不懈的一项工作。自2004年,省民政厅将村落社区建设列入全省民政工作目标管理,每年组织考评。2005年,还在全省开展“星级村落社区”创建活动,召开全省城乡社区建设先进单位和先进个人表彰会,对在农村社区建设中成绩突出的先进县、先进村落社区和先进个人进行表彰。这一系列举措,规范和推动了全省的农村村落社区建设工作。

三、正确认识农村民主管理制度创新中的地方政府和村民

农村民主管理是村民自治的“四大民主”之一。从实践来看,民主选举“独领风骚”,不仅推进力度最大,制度也相对完备,而民主决策、民主管理和民主监督的发展则相对滞后,但是,随着民主的理念日益深入人心,民主管理、民主决策、民主监督在村民自治中的重要性日益凸显,许多农村地区地方政府和农民群众在解决问题、总结经验的基础上,创新和完善民主管理、民主决策和民主监督制度,推动了农村基层民主向纵深发展。在农村民主管理制度创新过程中,基于非政府主体自身固有的缺陷以及政府自身的目的,政府必然介入和干预。政府的介入和干预,主要是由政府自身性质决定的。诺斯认为,“国家提供根本性的竞赛规则有两个目标:一是统治者所得租金最大化,一是社会产出最大化。”[4](P25)国家目标的两重性使政府的介入和干预在行为上也表现出两重性:一方面是政府根据社会产出的最大化原则主动或鼓励非政府主体进行农村民主管理制度创新,力图促进农村民主管理制度发展;另一方面,地方政府根据自身的利益最大化原则主动参与农村民主管理制度创新,提高乡村治理绩效,以实现其利益最大化。

现阶段,在推进农村民主管理制度创新的各种力量中,政府的力量无疑是重要的,但是,社会是复杂而多变的,政府制度创新的程序性常常滞后于变动的社会,同时,政府自身的利益也有可能妨碍农村社区内部创新的需求和创新能力的提高,因此,对政府行为的有限性应该保持清醒的认识,否则不利于农村民主管理制度的发展。对此,学界在1998年村委会选举全面推开后便有许多深刻认识。如肖唐镖对乡镇干部的问卷调查也发现,他们对村民自治怀有深深的疑虑与恐惧心态,并提出政府“既是村民自治的推动者,又是其障碍者”的观点[5](P42);于建嵘认为村民自治作为国家主导和法制权威下的授权性自治,国家主义的权威导向在推动了村民自治活动发展的同时,又制约了村民自由选择的空间,并为基层政府特别是乡镇政府及村级组织提供了侵犯村民合法权利的机会[6](P64-69)。基于此,农村民主管理制度创新的持续与成功,一方面要依赖政府的推动力度和国家法律的贯彻程度;另一方面,要尊重社会的自主性和多样化,切实激发广大农村群众参与农村民主管理、参与制度创新的积极性,并在此基础上建构一致性和认同感。

参考文献:

[1]林毅夫.关于制度变迁的经济学理论:诱致性变迁与强制性变迁[C]//.科斯等.财产权利与制度变迁.上海:上海三联书店,上海人民出版社,1994.

[2]光泽户代表会议制度解读[EB/OL].http://www.66163.com;南平市光泽县农村推行“户代表会议”制度[EB/OL].http://www.suichang.gov.cn.

[3]王明美.江西村落社区建设:欠发达地区农村社区建设的成功探索[J].江西行政学院学报,2008,(7).

[4][美]道格拉斯·诺斯.经济史中的结构与变迁[M].北京:商务印书馆,1992.

[5]肖唐镖,邱新有,唐晓腾等.多维视角中的村民直选——对十五个村委会选举的观察研究[M].北京:中国社会科学出版社,2001.

[6]于建嵘.失范的契约——对一示范性村民自治章程的解读[J].中国农村观察,2001,(1).