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    当前中国农村民主选举存在的问题研究
2014年06月26日 | 作者:任园园 吉 青 | 来源:青岛农业大学学报(社会科学版)20 | 【打印】【关闭

 农村民主选举即村民委员会民主选举,它是农村基层民主建设的一项重要内容。在其逐渐走向成熟的过程中,对推动农村政治、经济、文化等方面的发展起了积极的促进作用。但一些普遍性的问题也伴随而生,并有逐渐恶化的趋势,不仅严重阻碍民主选举在中国农村的推进,而且影响整个农村民主自治工作的开展。因此,深入分析农村民主选举存在的问题及影响农村民主选举的主要因素,探索有效的解决途径,有着非常重要的意义。

一、中国农村民主选举存在的问题

在农村基层民主建设中,农村民主选举正发挥着越来越重要的作用。农村民主选举的成效直接决定了农村基层民主建设能否顺利开展。虽然农村民主选举日益公平、公正,但依然存在着乡镇政权不当干预,非法竞选,宗族势力干涉,村民参与态度不端正等问题。

(一)乡镇政权的过度作为和不作为

乡镇政权的过度作为是指乡镇政府利用各种手段,越过自己的职权范围去操控选举的行为。在《中华人民共和国村民委员会组织法》中规定,“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”[1]乡镇政府便可能以改头换面的形式,打着指导、支持、帮助的的幌子,通过“内定候选人”,“确定正式候选人”,“解释村民委员会选举的投票结果”等方法和手段,左右选举结果。甚至有个别乡镇政府越过农村民主选举,直接撤换、任命村干部。例如,“湖北省潜江市1999年9月28日换届到2002年5月1日,总计有619位村民委员会主任、副主任和委员被违法撤换,而接替他们职务的,无一人是经过村民选举产生,全由镇党委政府、党总支、村支书等组织或个人指定任命。被乡镇政府撤换的村干部涉及269个村,占潜江市329个村的81.8%。”[2]

而乡镇政权的不作为,则主要表现为乡镇政府抵制村民委员会的选举。“抵制选举是指乡镇基层政府不按国家有关的法律法规,在村民委员会选举的期限内不组织选民进行村民委员会进行换届选举,或者禁止选民依法进行村民委员会选举的行为。”[3]不少乡镇政府或因选民素质低,无法进行选举,或因选出的村委会委员“不听话”,不利于开展工作等为缘由,而不去动员组织村民开展选举工作。有的乡镇政府即便组织村民选举,也仅限于派个别村干部通过收发选票,做做样子,走走过场,组织动员、提名候选、监督投票、计票唱票等关键环节都一概省略,使得农村民主选举工作流于形式,严重损害了村民的政治参与热情,甚至侵害了广大村民的合法权利,阻碍了农村民主选举的发展和完善。

(二)非法竞选行为的存在

非法竞选行为是指在选举前或选举中,通过非法的途径和方式参与或干预选举。其中,以贿选和暗箱操作现象为重。贿选是指候选人通过用钱、物来买通选举人,以达到当选目的的一种违法行为。为了达到当选的目的,候选人千方百计利用多种手段来争取选票。请客送礼就是当前农村最为普遍的一种贿选方式。在选举前,为了拉近与村民的关系,候选人往往亲自安排亲属登门造访各户村民,或送上礼金,或请吃请喝,或许下为其谋利的诺言,以此来换取村民手中的选票。如浙江省义乌市江东街道新兴村村民委员会的换届选举,藐视国法,存在着严重贿选作弊现象。新兴村选民总数有456人。贿选人数多达300人以上,贿选数额40余万元。其中村主任吴江兴出资贿金30余万元,承担总贿金70%。另外,村委委员吴四法、吴天福两人出贿金占总额的30%。全村有7成以上的选民不同程度地收到贿金。每张选票贿金500—5000元不等。其中村党支部书记何裕芳在选举前,承诺为预备党员吴江兴拉购30张选票,选民吴伟其家的4张选票,就是她用4000元钱买到的。[4]同时,乡镇组织或个人为达到干预选举结果的目的,利用广大选民对选举秩序不甚了解的情况,通过涂改选票,私自代选等方式与选举工作人员串通一气进行暗箱操作。

此外,其他干扰选举的情况也逐渐猖狂。如,纠集社会闲散人员和外地不良分子向选民施加压力,进行恐吓,甚至在选举现场聚众闹事。这种恶劣行径,已造成村民的心理恐慌,更加不敢行使民主权利。若任其发展,则后果不堪设想。在温州的村委会换届选举中,被村民戏称“首恶为官”、“首富为官”、“望族为官”[5]的现象,代表了这三种非法竞选行为的相互交织,这既侵犯了村民的民主选举权利,又败坏了社会风气,还影响了农村的社会稳定和基层政权建设,造成了恶劣的社会影响。

(三)宗族势力的干涉

“宗族组织是指在乡村社会以姓氏血缘为纽带形成的宗派利益团体。宗族是家庭、家族的扩大或延伸,家族中的成员一般有血浓于水的情感,对内有较强的凝聚力,对外则具有较强的排异性。”[6]在农村,不少宗族为了扩大或保持本宗族的势力,为了本宗族的利益,会不断干扰、介入村委会选举,并成为影响农村民主选举的一股不可忽视的阻力。

很多村民的宗族意识强烈,总认为“朝中有人好办事”,选“本家人”比选外人好。因此,在投票选举时,选亲不选贤。只要家中有一人参加竞选,便动员家人亲戚齐上阵拉票,至于选举人的品德、能力,则一概不管。偶尔有个别村民有自己的原则、立场,但也会碍于情面或宗族压力,而违心地把选票投给“本家人”。而对于竞选人来说,他也会打着为本宗族谋利益的旗号到处拉票。至于其当选几率大不大,就要看其背后的宗族势力强不强。如果没有十成把握,就开始分清“敌”、“友”和中间派。对于中间派则利用行贿、威胁等手段,使其在投票时倒向自己。

因而,大姓宗族在竞选中往往处于上风,处于领导地位,村委会的“一把手”都是自己人。中国村民自治研究6课题组在吉林梨树、河北迁西、河南许昌、山西临猗等地60个村,对村干部所做的姓氏背景调查表明,村干部中以大姓居多,尤其是村支书中大姓所占的比例最高[7]。宗族势力的干涉不仅严重影响了选举的公平性,还影响了村委会日后开展工作的公正性,加深了各宗族之间的矛盾。

(四)村民参与选举态度的不端

我国农村,不少村民对待选举呈现出“少参与”、“不参与”、“参与无用”的态度倾向,这反映了村民怕事、随意的政治心态。

怕事的村民迫于外部的压力,会把自己手中的选票投给自己害怕的人,来保证自己全家老少的平安。即使自己内心不愿意这样做,也不会在行动或语言中表露半个“不”字,更不敢去监督或提反对意见。

而村民的随意心态则表现在以下两个方面。一是不了解,不重视自己的选举权利。对自己拥有选举权利的内容、实现方式、保障、候选人等都不了解,只会按照上级的要求,跟着“主流”做。而常年在外打工户籍还在农村的村民,无暇顾及农村选举事宜,更不会回乡参选。有的村民干脆自动弃权,不作任何参与。还有村民会委托他人代替投票,至于投给谁,则不再过问。即使交代了投票意愿,事后也不会去核对。这便给那些重复投票,冒名代投的行为提供了可乘之机。二是对选举结果的不满意导致消极的参与心态。由于选举的公平性难以保证,运用各种非法手段当选的候选人的素质和能力及作为就不堪设想。不少候选人当选以后,利用手中的权力,不是为村民服务,而是为自己、为本宗族谋私利,甚至走上贪污腐败之路。这反过来又助长了村民原有的“选不选一个样,反正个个都是贪”等观念。在选举过程中就表现为放弃参与,被动参与,对待投票没有主见,不关心选举程序,对选举中的违法乱纪现象视而不见,随便委托他人投票,投票无所顾忌等。

二、影响农村民主选举的主要因素

农村民主选举中存在的问题影响农村基层民主建设的进程,不利于农村稳定和社会主义新农村建设。这些问题的产生,既有经济因素,又有制度和文化等因素。对于这些因素做全面深刻的分析是提出完善农村民主选举对策的前提和依据。

(一)经济因素:物质保障缺乏和利益驱动

目前,我国许多农村地区仍然处于欠发达状态。这些地区的农民只是刚解决温饱问题,不得不将更多的时间和精力投入到改善生活上,对于政治问题,则无力顾及。而且,农村大量的青壮年纷纷进城务工,使农村劳动力资源、人才资源大量流失的同时,客观上也造成了农村民主选举参与主体的外流,大大降低了参选率。

对于参与选举的村民来说,追求利益最大化往往成为参与选举的主要目的。在参与的效果高于参与的付出时,就会觉得有价值,积极主动的参与;否则,可能觉得无所谓,消极参与或不参与。而对于部分候选人来说,当上村委会成员,就意味着可以利用职务之便大肆谋利,所以他们会不惜重金贿赂所有选民,甚至采用威胁,恐吓等恶劣手段去左右选举结果。选举者和被选举者双方“一拍即合”,不正当竞选行为自然有了生存的空间。

此外,农村经济发展水平低和发展不平衡,也在一定程度上为宗族势力的兴起提供了有利条件。目前我国农村生产力水平比较低,以家庭为单位的生产方式在抵抗自然灾害、经济风险等方面存在不足,当村民委员会不能提供支持和帮助时,他们就会自觉不自觉地寻求本宗族的支持和帮助,这直接影响了村民参与选举的政治倾向。

而对于上一级乡镇政权来说,支不支持农村民主选举,在很大程度上取决于选举出来的村民委员会能否为其带来好处,即是否有利于村级管理工作的开展,能否完成上级下达的任务,甚至是否方便侵占或者处置村集体财产。因此,在这种利益驱动的影响下,当在他们认为必要时,也会插手农村民主选举。

(二)制度因素:选举参与机制不完善

目前,我国虽然在《宪法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》以及《刑法》中对农村民主选举的基本内容、选举中的贿选等违法行为等方面进行了规定,但因缺乏具体的制度、规范的程序等操作方法而显得较笼统,给一些不法手段和舞弊行为提供了可乘之机,也在很大程度上造成了违法界定难,调查取证难,处罚难等困境。即便对违法行为进行处罚,最严厉的也只是取消候选人的参选资格,并不需要付出经济、刑事等代价。被选举人也因此有恃无恐,贿选之风日益盛行。

另外,农村民主选举还缺乏有效的监督机制。在《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定乡镇政府和村委会的关系是指导与被指导、监督与被监督关系。但在实际的工作中,乡镇政府要做哪些指导?如何指导?是不是必须的?违反相应规定又如何处罚?并没有统一具体的说明和界定。同样,在现行《中华人民共和国村民委员会选举法》中,无论是对于乡镇政府对村委会选举工作的干预,还是候选人的贿选等非法行为也都缺乏有效的监管。即使村民对选举中存在的一些问题有疑问、有意见,他们也不知道能向哪个机关诉说反映,来维护自己的权利。这也在一定的程度上助长了非法竞选行为的发生。

由于农村民主选举制度的不完善,造成选举过程中没有严密的制度和规范的程序,给一些不法手段和舞弊行为提供了可乘之机,导致选举问题重重。

(三)文化因素:农民民主意识和权利观念比较淡薄

中国经历了两千多年的封建社会,历来缺少民主,再加上儒家思想的教化,更使广大民众习惯了远离政权、唯上是从。加之,很多村民文化水平普遍较低,对新时期的民主意识和权利观念比较淡薄,对农村民主选举的熟悉和了解仍相当有限,抵制非法竞选更是无从谈起。

此外,长期以来形成的狭隘的现实主义、老好人思想及法不责众心理,让村民们不敢或不愿认认真真地投好自己手中神圣的一票。同时,受宗法文化的影响,出于帮助心理或归属心理,宗族成员会以追求宗族内部关系“和谐”为参选的重要因素,因此为了“支持”自己人,他们会把自己真实的政治诉求掩埋起来,把自己的政治权利放在一边。而部分拥有“官本位”的当选者也认为,当上村干部就是高人一等,有权有势,可以为所欲为。正因为双方都存在这样错误的思想观念,才导致不正当竞争行为的产生,并愈演愈烈,最终威胁到中国农村民主选举的发展进程。

三、完善农村民主选举的对策

农村民主选举是村民自治的创举,它为广大村民提供了有史以来最为开放的政治参与平台。在其落实过程中出现的新情况,新问题,需要积极认真应对。解决这些问题,完善农村民主选举,需要从发展经济、加强教育、完善制度和改善选举结果等多方面努力,多管齐下,标本兼治。

(一)因地制宜发展农村经济,为民主选举的稳健发展提供物质基础

“仓廪实知礼节”,村民的物质生活水平提高了,才会有时间和心思去关注自己手中的政治权利。为此,要想农村民主选举的各项工作得到稳健发展,就必须切实发展农村经济,增加村民收入。

国家应以大力扶持农村基础工程建设,完善与村民生活和生产息息相关的水、电、路、桥等设施,提供优质公共服务,妥善解决社会治安、弱势群体福利、乡村医疗卫生、村民子女教育等民生问题。此外,国家还应贯彻落实“工业反哺农业”政策,督促各省市根据各自的情况制定切实可行的“对口支援”办法和措施,为农村提供必要的人、财、物,以帮助村民发展集体经济,提高村民的生活水平。

当地乡镇政府也要因地制宜,抓住机遇,发展特色经济,制定长远规划,大力实施招商引资和农产品走出去的“引进来”和“走出去”相结合的双向互动的发展策略,从而形成以市场为导向的产销研“一条龙”经济链条。同时,还应充分发挥村里致富能人的带头作用,鼓励和支持他们“先富带后富”,带领村民发展特色经济,切实改善村民的生活质量。

(二)加大宣传教育力度,提高村民的政治参与意识

列宁曾指出,“文盲是站在政治之外的”[8],因此,在社会制度为人们提供了政治参与的条件和机会后,还应通过提高村民的文化素质来提升其政治参与知识和政治参与能力。

一方面,要通过加强农村九年义务教育、建立专门的教育培训机制等多种形式加强村民的思想教育,以摒弃狭隘的自私自利的小农意识和宗派性封建心理,克服封建落后思想的影响,从而正确认识自己的权利,积极主动地参与选举。另一方面,应充分利用现有的广播、电视、手机资源,通过散发传单、小册子,贴宣传海报等多样形式加大对农村民主选举的宣传报道,并通过典型示范来深化村民对自己权利的认识;还可以通过对国家大政方针及与村民生活息息相关的法律、法规等内容的宣传,增强村民的法制意识,认真行使自己的选举权利,自觉抵制并监督民主选举中的非法行为。

(三)完善相关配套制度,保障民主选举的规范化、制度化、公开化

完善村民委员会选举法律法规是指导农村民主选举的可靠保证。当前,应重点对选举有效性的认定、候选人资格与条件关系的处理等一些实质性的内容做出明确的法律规定,同时要针对目前有些法律解释比较零乱、分散和不统一的状况,需要进行梳理归类,有一个较为系统的权威性的法定解释,以指导基层的实际操作。[3]对于贿选等违法行为应当进一步通过法律法规的完善明确其界限,制定相应的处罚依据和处罚标准。如,遇到情节特别恶劣的,甚至可以纳入《刑法》,并追究其刑事责任。

而对于贿选等不法竞争行为的发现和举报,要靠系统有效的监督机制来保障。如,可以建立选举监察制度,让人大代表以观察员的身份,到村里对选举的整个过程和结果进行监督和审查,对各种违法乱象,有权责成选举委员会整改,并提请相关部门审核;再如,建立健全的信访制度,以完善村民的诉求渠道,从而为村民对选举的的监督保驾护航。

此外,为防止乡镇政府对农村基层民主选举的权力渗透,还应当以法律的形式进一步明细划分各自的职责,从而避免在农村民主自治中由于权责模糊而造成行政侵权的不良后果。同时,还应继续深化政治体制的改革,彻底扭转乡镇政府的命令式管理及工作作风,变管理型政府为服务型政府,切实为农村民主选举服务。

(四)改善选举结果,推进选举工作稳步进行

村民对选举结果不满意,实际上是对村干部的素质和作为不满意。要想推进选举工作在农村的稳步进行,就必须改善选举结果,即通过改善村干部选举机制来提升村干部素质,通过限制村干部权力来规范村干部作为。

改善村干部选拔机制是从源头上解决农村民主选举问题的重要举措。在今后的村干部选拔中,要坚持公开、公正的原则,依据当地实际情况,扩大选举范围,选拔那些办事公正、思想纯正、态度端正、观念新、素质高、能力强的人来当选村干部;也可以通过选派“乡官”,选拔经济能人当村干部;还可以通过实施“一村一名大学生工程”引进理念先进、敢说敢干的大学生村官,切实带动村民科学文化素质的提高、改善农村的精神风貌。

限制村干部权力尤其应注意避免村委会和集体经济组织重叠、负责人交叉任职这一现象。为此,需要加大对农村集体经济的改革,深化农村产权分配,尽量使公权退出集体领域,并通过民营化改造集体经济从而限制公权。[9]让村干部只拥有一定范围内的公共服务权力,而与土地相关的许多权力则上交上级主管部门,从而达到限制村干部的权力。

参考文献:

[1]国务院法制办公室.新编中华人民共和国常用法律法规全书[M].北京:中国法制出版社,2002:72.

[2]罗平汉.村民自治史[M].福州:福建人民出版社,2006:304.

[3]官景辉.以科学发展观统领经济社会发展全局上册[M].北京:新华出版社,2006:231.

[4]钱杭海,阿红.选票不能承受之“贿”:对浙江省义乌市新兴村贿选问题的调查[J].华夏星火,2005(1):29-30.

[5]何长缨.温州市第八届村民委员会换届选举工作汇总[EB/OL].[2008-02-26].温州市民政局基层政权处,http//www.66wz.com/(温州网).

[6]韩玲梅.冲突与协调:转型期农村组织及其关系研究[M].杭州:浙江大学出版社,2007:91.

[7]金太军.村庄治理与权力结构[M].广州:广东人民出版社,2008:262.

[8]列宁全集:第33卷[M].北京:人民出版社,1957:59.

[9]韩凝.完善农村基层民主选举的对策分析[J].求实,2008(11):238.