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    中国的基层民主建设与政治建设和政治发展
2014年06月27日 | 作者:郑言 林毅 | 来源:新视野 | 【打印】【关闭

 众所周知,在中国特色社会主义民主体系内,基层民主是参与主体最为广泛,涉及与群众利益关系最直接、最丰富的实践和民主政治建设的基础性工作。依托于基层民主提供的实践平台,广大社会成员在基层民主的实践过程中习得必要的民主知识,增强了参与意识与能力,并潜移默化地改良和培育着民主发展的生态环境,充分实现了人民当家作主的权利,体现了社会主义民主的本质和优越性。

自政治现象产生以来,政治建设与政治发展的价值选择均以政权的维系和巩固为依归。基层政权作为国家政权的根基,其巩固与否直接影响国家政权的巩固,可谓基础不牢地动山摇。 20 世纪以来世界范围内民主发展的历史充分证明,民主的健康发展需要国家政权的高效运转作为其政治基础。改革开放以来,在基层社会治理的进步过程中,中国基层民主的发展对基层政权的巩固有积极的影响,主要表现为 :

其一,基层民主的发展推动了基层政权的治理改革。 20 世纪 70 年代末,随着人民公社体制的解体,村民自治作为一种渗透着全新治理理念的新生事物在传统行政管理体制的土壤中破土而出,并逐渐发展为具备多样化实践形式和较为完备的法律制度保障体系的基层民主自治制度。这种将基层社会的治理权交还于基层社会本身的改革,是沿着一条与近代以来中国国家政权“内卷化”进程完全相反的路径展开的,它赋予了农村的基层党组织、基层自治组织以及广大基层群众管理与自己切身利益直接相关的事务管理权,同时也将上级基层政府从效率比较低的自上而下、事无巨细的管理体制中解放出来,得以集中更多的资源与精力处理全局性的发展议题。与农村地区的改革类似,中国城市基层民主发展过程,也推动了城市地区的基层行政管理机构重新认识自身“掌舵者”而非“划桨者”的职能定位,不再一味将基层社会的治理当作行政机关的禁脔,而是以更加开放的心态营造出一种国家与社会协同治理的新模式。改革开放后,尤其是 1998 年以来,中国市级以下的行政机关撤并建制编制、减员增效的改革取得了很大成绩,使得管理行为的规范化、制度化、程序化、科学化、民主化水平不断得到提高,服务型政府建设工作也稳步推进。这些成就的取得,如果离开了基层民主政治发展所带来的基层社会自我管理能力的增强,就将是完全不可想象的。

其二,基层民主的发展规范了基层政权的行政行为,改善了基层政权同社会与群众的关系。改革开放以来,中国各级基层政府按照法治政府的要求,推动着一系列规范行政行为的改革。比如,在行政处罚方面,普遍建立起处罚听证和罚缴分离制度,完善了行政执法监督 ;在行政许可方面,通过集中整改大幅减少了行政审批事项,改变了一度出现的滥设行政许可的状况 ;在信息公开方面,依托于 2008 年开始实行的《政府信息公开条例》,提高了各级政府行政行为的透明度水平 ;在完善公共服务职能方面,基层政府普遍地设立了行政服务中心,在便民利民方面取得了一系列实效。值得注意的是,上述成绩的取得,与同时期基层民主政治的发展有着密不可分的联系。正是由于基层群众对于政策过程的积极参与和对政府行为监督诉求的加强,才带来了基层政务公开化和诸如听证、质询等制度的建立完善。这些积极转变的必然结果,就是增进了政府与社会、政府与群众之间的互信互惠关系,通过实实在在的政府工作绩效改善了一度紧张的“官民关系”,赢得了基层群众的理解支持,树立起基层政权的必要权威。

其三,基层民主的发展降低了基层政权的运行成本,提高了行政效能。中国基层民主的发展,不仅为解决政府与社会在管理格局中的定位问题提供了正确答案,而且完全突破了以往就机构改革谈机构改革思路的局限性,使得政府有可能在加强与社会的良性互动过程中有效地降低行政成本,提高行政效能。与此同时,还直接带动了责任制政府建设工程,而责任制政府建设的题中应有之义就是政府绩效的提高。时至今日,我们已经初步形成了与目标责任制相结合、与经济社会发展指标相结合、以督查验收重点工作为主、以加强机关效能建设为目标、以公众评议为主要方式等五种绩效评估模式。值得注意的是,考察推动上述改革的动因,不难发现,基层民主政治的发展对于促使节支增效内化为基层行政管理机构的主动作为产生了不可忽视的重要影响。就中国政治发展事业的全局看,基于改革增效、赢得社会支持的基层政权巩固同基层民主政治的发展应当是得到合理兼顾的目标,正如奥斯本所指出的那样,对于一个成熟稳定的现代社会来说,“一个有活力的、强大的和非常活跃的政府”、“一个能够治理和实行治理的政府” [1] 仍然是不可或缺的。而这种“强国家——强社会”合作共赢局面的形成,也只有依靠政府主动适应基层民主发展带来的基层治理格局的变迁趋势,更好地履行自身服务者的责任才可能真正实现。

政治稳定作为政治建设和政治发展的目标选择,历来是理论和实践工作者关注的重大问题。二战后,许多后发现代化国家照搬西方“民主化”模式,罔顾本国国情和人民对稳定的渴求,过于激进地推动民主在选举这类容易造成社会断裂的领域内孤军深入,结果往往是一方面动摇了政治共同体稳定发展的基础,另一方面则造成了民主本身的失败。改革开放以来,中国经济政治社会的发展已经进入了一个结构优化、深入调整的新历史时期,并导致大量转型期社会矛盾和冲突的出现。如果我们能够合理地引导与处理这些矛盾冲突,可以将它对稳定大局的影响控制在一定的范围内,并发挥社会压力安全阀的作用。国内外工人阶级政党治国理政过程中积累的经验证明,一味地迷信自上而下的行政性强制手段,而罔顾广大人民群众的利益与感受,往往非但换不来社会的稳定和谐,反而可能导致矛盾冲突进一步积聚发酵,在表面上一潭死水下形成腐蚀工人阶级政权基层根基的暗流,并最终颠覆整个社会秩序、破坏整个社会结构的重大危机。归根到底,维护稳定的目标是为了更好的发展,而更好的发展需要来自国家、社会与公民多方面的积极性。基层民主的发展,通过调整三者的互动关系,特别是赋予社会和公民更大的自主空间,实现三者在以稳定求发展,以发展促稳定根本利益上的高度统一,使社会的稳定和和谐成为水到渠成的事情。概括起来而言,中国基层民主发展对于实现政治稳定的积极影响主要表现为 :

其一,基层民主有利于重塑维护政治稳定的主体结构。近年来,中国基层社会维稳状况的改善,很大程度上源于基层维稳主体结构的积极变迁。随着基层民主的发展,通过民主选举和社会自发产生的各种社会自治组织在社会管理活动中扮演着越发重要的角色,相应地带来了当前社会管理过程中行政化和管制化色彩的逐渐弱化。一方面,基层政府维稳主体更加明确了自身作为社会管理活动中规则制定者、矛盾协调者和仲裁者的身份,并清楚地意识到真正长久的稳定是要依靠经济社会发展的实效持久地维系的 ;另一方面,包括基层社区自治组织、业主委员会和慈善组织等在内的社会组织发挥着社会发展期矛盾“预警者”和“减压阀”的作用,并以组织化的形态将政府与社会结合起来。正是这两方面力量的良好互动协作,初步建立起目前以政府维稳主体为主导,多种社会维稳主体与之协同互补,因地制宜地整合各种维稳资源,有针对性地建立维稳机制,共创团结稳定政治局面的维稳主体结构。在促进维稳主体结构变迁的过程中,基层民主在确保政治稳定的前提下推动改革和发展,从根本上激发了社会自身的活力,使国家与社会共同建立起必然的联系。

其二,基层民主有利于提供必要的协商空间,促进矛盾冲突的缓和解决。改革开放带来了中国经济社会的飞速增长,同时也极大地改变了中国的社会结构和利益分配格局,使得变革社会中的一系列矛盾与冲突集中凸显出来。然而,一套合理完善的利益分配协调机制还未真正建立起来。由此必然导致以越发活跃的经济活动中出现的利益碰撞为核心的社会矛盾和冲突,构成对当前社会稳定的主要威胁因素,与此同时,某些尚未公平地享受改革开放和经济发展成果的群体和个人产生一定的心理失落,激发出由不同动因驱动的群体性事件等严重破坏稳定大局的行为。面对这些问题,传统的主要依靠行政力量,并以解决政治敌对势力颠覆破坏活动为核心的维稳机制显然力不从心,这就需要通过大力发展基层民主,建立起社会内部的利益协调与矛盾化解机制,在可能萌生对于政治稳定威胁因素的第一线筑起以社会为主力的坚固堤防。近年来,一些地方在维护社会稳定的过程中积极地引入了各种社会自治组织,同时还依托基层党员在这些组织活动中发挥主导作用,引导具有不同利益诉求的主体在社会协商框架内化解矛盾冲突。事实证明,这种将基层民主发展同社会治理改革统一起来的路径,在相当程度上适应于目前我国经济社会转型发展的需要,有利于有效地避免由经济动因引发的社会矛盾发展成为一种“结构性的、长期性危机”。

其三,基层民主的发展有利于使对稳定的需求内化为全社会的共识。改革开放以来基层民主的发展,不仅包含了民主选举的内容,而且还创造性地将协商民主机制作为实践创新的主要领域,这就在一定程度上抑制了由选举竞争所带来的对共同体团结的周期性压力,而引入了更具建设性的利益协调等维稳机制。通过政策过程中政府与社会之间的民主沟通,两者都得以更准确、更客观地评估对方的诉求,也更可能在协商中寻求共同利益的交汇,形成追求双赢的局面。同样,在多方主体协作处理各种社会矛盾冲突的过程中,包括矛盾主体各方在内的社会成员也会发现,稳定且具有权威的政治共同体的存在对于控制矛盾冲突烈度具有不可替代的重要价值。在此基础上,就有可能实现整个社会范围内对于稳定价值的共识。当前,社会利益的分化、社会结构的变迁和公民权利意识的增强已使中国客观上进入了一个“利益博弈时代”。从过去那种分配结构均平固定向多元化差异分配格局的过渡过程中必然伴随着一个利益碰撞和矛盾冲突大量增长的过程,从某种意义上而言,这是一种社会进步的表现,从一个侧面反映出各阶层、群体和公民个人权利意识和参与意识、参与能力的提高,而同时期基层民主政治的发展,则可以引导公民倾向于寻求体制内解决矛盾冲突的方法,从而将这种社会进步的积极意义最大限度地发挥出来。从中国改革发展的大局看 ,“没有稳定的环境,什么都搞不成,已经取得的成果也会失掉”。 [2] 但要将这一认识转化为全社会的统一意志,仅仅依靠自上而下的宣讲还是远远不够的,基层民主的发展就为不同阶级、阶层、社会集团和个人在互动中自觉意识到“稳定压倒一切”原则的正确性创造了良好的条件。

二战后,以西方国家为代表的代议制自由民主的保守特性日益暴露,与民主以人民根本利益为皈依的原初价值渐行渐远,在片面鼓吹选举的“决定性价值”的同时,民主的参与内容则被有意无意地忽略了,用某些西方学者的话来概括,在当代西方民主实践中,“少数精英的参与才是关键,缺乏政治效能感的冷漠的、普通大众的不参与,被看作是社会稳定的主要屏障”。 [3] 这种舍弃了民主参与本质的民主形式显然与中国政治发展事业的初衷南辕北辙,因此,致力于使民主的发展惠及最广大人民群众的中国特色社会主义民主必然要在包括基层民主建设等民主实践领域中突出强调参与民主的意义。就不同性质的民主留给公民参与的空间而言,中国特色社会主义民主显然具有极大的质的优越性。

 

其一,广泛的基层民主实践,有利于提高普通公民的参与意识和参与能力,形成推动中国政治发展强劲的动力。考察中国基层民主政治发展历史进程可以发现,中国基层民主的发展历程同扩大公民民主参与的过程是高度统一的。在中国基层民主实践当中,无论是在城乡社会、基层党组织,还是企事业单位的范围内,民主参与都是体现基层民主成就的最主要领域。就参与主体而言,中国基层民主中的参与主体涵盖了包括执政党、参政党、民主人士、各阶级阶层各民族、各人民团体和社会组织、各职业群体等在内的最广泛主体,充分体现了社会主义民主广泛性与平等性本质的高度统一。就参与内容而言,中国基层民主的参与不仅包含了对行政机关行政行为的合法性授权和民主监督内容,而且广泛涉及社会管理、公共服务和其他经济社会文化事务领域,这就体现出民主参与直接服务于解决与人民群众切身利益相关问题的本质属性。就参与形式而言,中国的基层民主政治发展不仅得到了来自国家制度和法律保障的固有民主参与机制的支持,而且在实践过程中通过激发最广大人民群众的参与热情,创造出组织化参与与个体参与相结合、常态化参与与事务性参与相结合、实际行动参与与虚拟舆论参与相结合的众多创新参与形式。就参与效果而言,由于中国基层民主建设过程中公民参与始终围绕着巩固和完善社会主义民主制度的目标,始终强调服务于培育民主社会的合格公民、始终关注解决现实具体的政治经济发展问题,保证了中国公民参与的拓展不仅有效地发挥了参与式民主“修补民主大厦,重新构建合法性”[ 4 ]的基础性作用,而且切实地起到了弥补选举民主缺陷,与后者共同支撑起中国基层民主政治的大厦。基层民主发展相当程度上冲击了传统政治文化中官本位因素,将责任制与服务型政府的理念引入行政机关及其工作人员的意识当中,改变以往政治文化中完全不对等的政治定位,使广大普通民众真实地感受到民主为自身带来的平等政治地位与实际政治权益。中国基层民主的发展还与中国基层社会法治事业的进步保持了高度的协调一致,这对于改变中国重人治轻法治的政治文化传统无疑起到了相当重要的积极作用。民主法治建设的推进,不仅有效地规范了政府行为,而且也影响到所有社会成员的政治心理与行为习惯,使其在处理各种政治社会事务时更倾向于诉诸体制内的合法有序的表达和沟通渠道来反映自身的合理诉求。值得注意的是,基层民主发展所带来的社会主义民主理论实践体系的丰富成熟,也促使我们超越了西方中心主义和教条主义思维的局限,得以更加全面地分析中国传统政治文化,并结合时代的需求,从中发现有利于推动中国现代政治发展事业的资源。

其二,基层民主的发展过程也是一个克服扩大公民参与道路上各种障碍挑战、培养合格公民的过程。在我国基层民主政治的发展过程中,民主主体的扩大与参与主体广泛性的实现是高度一致的,民主形式的创新也往往对应于参与渠道的拓展,而民主发展所带来的社会管理模式的变革,也显著地增强了公共管理事务的公开性与透明性,促进了参与规则、参与程序、参与形式的科学化、合理化改革,带动了行政管理与社会自治水平的共同提高。更为重要的是,深入人心的基层民主实践还起到了“强化政治效率感,弱化人们对于权力中心的疏离感,培养对集体问题的关注,并有助于形成一种积极的、具有知识并能够对政府事务有更敏锐的兴趣的公民” [5] 的作用。当然,从根本上说,中国基层民主参与发展道路上的最大障碍还在于缺少大量高素质的参与主体,而要弥补这一缺憾,就必须真正让所有公民享有参与民主政治的机会。纵观世界民主政治的发展,民主参与的价值从来都是不可低估的,特别是对于缺乏民主传统的后发现代化国家而言,参与实践的重要性有时候还要远远大于选举形式。不难发现,改革开放以来,中国基层民主政治发展的创新领域主要在于参与。也正是这种参与空间的不断拓展与参与渠道的逐渐通畅,为从根本上逐步改变中国现阶段民主参与中缺乏高素质的参与主体的问题创造了条件,更为未来在确保政治社会稳定的前提下进一步拓展民主参与的广度与深度扫除了障碍。

 

其三,基层民主的建设过程是具有巨大潜力的良性循环过程。中国基层民主的发展,不仅解决了经济社会发展过程中出现的许多具体现实问题,更有利于建立一套体现社会主义民主真实性的参与影响——反馈改进机制,使得公民的参与对政治经济社会事务产生了确实的影响力。例如,近年兴起的社会组织,就在中国经济社会的发展中承担了大量的服务性职能,将公共性精神注入了行政机关的改革当中,而由这些组织参与的包括旁听制度、听证制度等相关参与制度的逐步建立完善,以及媒体与公共舆论对政府行为和政策过程进行的监督等,都清晰地显现出一条由不断拓展通畅的参与渠道、丰富的参与形式和真实的参与实效构成的完整民主参与逻辑链条。更为可贵的是,当前中国基层民主的发展,一方面引导和鼓励了广大公民更多地采用体制内有序参与的形式拓展民主参与、提高参与能力 ;另一方面也促使政府更主动地在政策过程的全阶段中保持与社会和群众的良好互动,避免那种维稳压力下被动改进模式的弊端。总而言之,中国的基层民主之所以能成为当代中国最具有活力的民主实践领域,与其所实现的目标、内容、形式和效果四者的高度统一是分不开联系的。