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    乡村民主的前景
2014年06月28日 | 作者:郎友兴 何包钢 | 来源:中国改革网 | 【打印】【关闭

 1980年代以来,中国乡村基层社会管理体制变化的一个显著特点就是“乡政村治”这种治理格局的形成。在这种格局中出现了村民自治的行政化现象,或者说村委会的“过度组织化”现象,使“乡政村治”模式进入二难的困境。所谓村民自治过程中的行政化倾向或行政化现象,主要指的是,乡镇政府利用各种方式促使村干部完成大量的政府任务,使得村干部最主要的职责就是完成上面的行政性任务,而不能很好地履行其为村民服务之功能,甚至连有些属于自治事务本身如绿化、卫生也是由乡镇政府下达的,以致于行政权压过自治权,即所谓的“代理人”角色强于“当家人”的角色,或者说后者的功能消溶于前者之中。中国的例子似乎并非独特的属于一种例外的情况。在泰国,村长被称之为介之于政府官员和村民之间的“中间人”。虽然村长由选举而产生,但是,当村成为行政系统的一个部分时,村长与村民的关系则越来越少。此外,在印度尼西亚,村长既是仆人又是主人,问题在于村长如何成为村民的父母官,同时又成为上一级政府官员的仆人?

兹1980年代以来,关于村民自治方面在学术界与实际工作部门中一直有不少的争议。赞同村民自治者的理由在于,村民自治是重建国家权威的一个手段,村委会选举为执行与完成国家政务提供了最好的渠道。反对实行村民自治的人认为,村民选举不能提供有效地控制农村的手段,相反会宗族干预村务创造了机会。双方各执一词。村务与政务的关系确为村民自治前景中需要认真解决的全问题。目前的情况是村民自治中的行政化倾向对村民选举和乡村民主提出尖锐的挑战:村民自治范围和内容是否越来越小以至于失去其意义?由此有些学者提出由政府选派村主任的建议。这样一来,村民选举是否还有存在的必要?乡村民主前景是否非常不光明?现在的问题表现在两个方面:一方面行政化现象会不会吞没村民选举与自治,另一方面自治化会不会抵制政务的执行。

一、国家推行村民自治制度的本义与行政化现象的必然性

在计划经济年代,国家与社会高度一体化,这种一体化是以社会消溶于国家之中为代价的。在农村,由于实行的是人民公社制,作为国家代理者的公社与生产大队控制着农民生存的几乎主要的资源,因而在国家面前农民显得十分脆弱与无助。但是,改革开放政策使中国的经济、政治与社会生活发生了巨大的变化,而国家与社会的关系所发生的变化也是较为明显的,其变化主要表现为,一是国家对社会控制的能力减弱;二是社会自主意识的提高。在农村由于人民公社这种制度的解体,实行包产到户的生产承包制之后,使农民成为一个独立的个体生产者,获得了自主经营权。另一方面,也由于人民公社的解体,导致一个重要结果,那就是解除了广大农民对国家的人身依附关系,他们的自主意识在不断增强。由于人民公社制度的彻底瓦解,造成农村基层不少政权组织处于严重的瘫痪或半瘫痪状态,大大地影响了国家政策在农村有效地加以执行,国家向农村所提供的公共服务能力也由此而大大地减弱,这样就引发出一连串的社会危机,尤其农村的社会治安问题十分突出。一方面农村需要某种或某些新的公共权力与组织的出现以填补由人民公社解体而出现的权力“真空”,但是,国家又一时没有或无法找出一个新的治理方式加以满足;另一方面农民自身的自主意识的增强与人身依附关系的解除,为他们自发地成立新的权力组织以满足其生产与生活中的迫切的需求提供了可能性。

正是在这样的社会与国家的关系结构状态之下,广西农民首先自发成立村民委员会。当初农村土地分配到农户之后,宜山、罗城一带农村基层组织处于瘫痪状态,村里的“公共事务”处于无人过问、无人管理的状态,而社会治安问题也相当突出,出于社会秩序与自我管理的需要,冷水等村的村民自发组织成立村委会并选举产生村干部。根据白益华的回忆文章中说,“一些地方农村基层组织出现了严重的瘫痪或者半瘫痪的状态。广西壮族自治区罗城县肆把乡的冲弯村、三岔乡的冷水村的村干部、老党员、农民骨干再也坐不住了。他们想农村没有管理组织怎么行呀!于是在1980年春天,经过商量,大家自发地召开了村民会,选举产生了村民委员会,负责和管理全村的各项事务。这样,全国第一批村民委员会在广西自治区的罗城一带出现了”。当时的全国人大副委员长彭真闻之广西出现村委会之事,显示出极大的兴趣并马上指示民政部派员前往调查。原因在于八十年代初,不少地方的基层组织处于瘫痪状态,尤其人民公社体制废除后农村公共组织与公共权力出现“真空”,这样国家就面临着设计与选择新的制度,以维系对广大农村的治理这样的情况。两年后的1982年12月,在彭真的主持下将村民委员会写进修改后的《中华人民共和国宪法》,正式确定了村民委员会作为农村基层的群众性自治组织的法律地位。可以肯定的是彭真与村民自治制度的设计者其初衷主要不是为了民主,更主要的是出于为了填补因人民公社废除以后所出现的乡村公共组织与权力的“真空”计,即国家政权组织要调整国家与农民的关系,重新设计对乡村的控制方式,也就是说建立新的控制乡村体系。这一点从当初对村民自治制度所展开激烈争论的焦点我们不难看出。最初的争议之焦点集中于三个主要方面的问题:一是自治制度实行后会不会削弱中国共产党在农村的领导地位;二是乡镇政府如何治理农村,上级的行政性事务如何落实,即国家政策能否有效地加以贯彻;三是村民选举所产生出来的村委会能否控制得了村里的事务。至于农民日常生活中的事务、民主化如村民控制村里的决策、公共事务的职责等没有什么涉及。总之争论的重点不是农民的民主权利如何实现的问题。

广西这一做法引起很大的反响,全国其他地方陆续仿效,成立村委会,这种新的农村权力组织形式最终为国家所认可。国家之所以认可并以法律的形式确定了村民自治制度的合法性,以及敦促各地方政府加以推行,其目的在于构建新的动员与控制体系和方式,这就是说调整国家与农民在政治上的关系,国家通过农民(社会)来监督乡村干部,同时将农民(农村社会)重新纳入新的动员与控制体系之中。村民委员会组织与村民自治制度是国家与民间力量互动的结果,是在互动过程中建构起来的。“我们似乎可以推论说农村自治虽刚一开始是自发形成,但其后的推动实已涉及加强政治统治的思维”。在相当长的时间里,在国家与社会之间关系中,国家的力量依然最为强大,它仍然是影响村民自治的最重要力量。因此,有学者提出“依靠国家力量提升社会力量却可能是发展村民自治的现实选择”这样的说法。

从现代化的角度来看,随着国家权力对基层渗透的加强,基层组织包括自治性的组织的行政性职能是不可避免的,而承担一定的行政义务也是合理的。产生行政化趋向的现象有多方面的原因。一是人民公社体制的影响未能彻底的消除。二是现行压力型体制的影响之结果。上面将各项指示与任务向下压给乡镇,乡镇不得已又将它们压给村干部,一级压一级,强行执行下去。强行执行的一个重要手段就是采用“一票否决制”。因城市化进程的加快,城区的扩建,县政府将绝大多数任务下派到目前的镇政府,要求限期完成,而镇政府不得不将任务再下派到各村,这样行政化的倾向更为明显。三是现行法律上的关于乡镇与村委会的关系的规定给村民自治中的行政化倾向留下了空间。现行的《组织法》规定乡镇政府与村委会是一种指导与被指导的关系,同时又规定“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。从目前的实际情况来看,所谓的“指导与被指导的关系”几乎是不可能,现实中运作的是领导与被领导的关系,“只要村委会承担着来自上级政府的行政管理任务,那么它们的关系就非常可能具有领导与被领导的特征,而很难保持指导与被指导关系的性质”。因此,乡镇领导将村委会视为当然的下级,而村干部对此也没有什么异议。浙江省慈溪市浒山镇的一位副镇长明确地指出,“因为村委会是镇政府的下属机构,如果村委会不按照镇政府的要求办事,村委会就没有具体事情可办,那么村委会设立也就没有必要而应该撤销”。第四个原因就是村委会与村党支部的关系现实格局所致。中国共产党在农村的基层组织是全面的农村领导者,中央与地方政府一直以来依靠村党支部进行控制与管理广大农村,村民自治制度实施以来这一状况依然未能改变。从农民的角度来看,农村党组织是国家最高政权的真正代表,而村委会是党组织的一个“工具”,只不过是一个配角而已。村党支部的核心地位及它与乡镇的关系,确保了村委会无条件地完成行政工作。而有些村党支部书记兼任村主任如上谢桥村,有些由镇里下派来的干部担任村党支部书记如福年村、澄湾村,这样更加容易突出与强化村委会其行政性的一面。村民对于村委会有些行为的不满表明村民的利益意识与自我保护意识的提升。而有些村民对于村委会行政化现象的“冷漠”在于村委会功能的有限,这就是说村民的经济活动与实际利益同村委会的工作没有什么关联,两者彼此独立。如赖王村对于村委会的活动与行政化倾向持漠不关心的态度的村民,他们主要从事纺织与服装等经营,其经营活动与利益对村委会的依赖几乎不存在,而村委会的一些负面行为对他们也没有什么影响,也未达到引起村民不满的程度。此外,我们能否说征税也是行政化趋向的一个经济上的因素呢?本应属于自治的事情,比如发展经济,但是由于村的经济发展对于乡镇领导有好处(完成上级的考核指标和实际上的好处),因此,乡镇领导往往来抓经济工作,这样就容易把自治的事项变为一个国家行政的事情,一种政府行为。

根据行政化趋向,有些学者已经指出,现阶段国家的权力体制与村民自治的原则存在着结构性的矛盾。从制度设计的角度上看,废除了人民公社体制,将生产大队与生产队从行政组织中分离出来,成立村民委员会,作为自治的组织,确立了乡镇政府作为中国农村最基层的政府,但是,从操作层面来说,并没有改变三级结构体系的组织机制,行政权力与职能依然延伸到村,这就是说,村委会依然是国家行政功能体系的一个组成部分,最为基层的一个单位。另一方面,由于村民自治是国家主导而进入到村民生活之中的,是由政府命令和法律引入实行的自上而下的变迁。它是以国家法制权威为直接的权力依托,可以说是国家权力的直接延伸。说到底中国农村改革的基本特点是国家向农村基层和农民下放权力,由此增强了农村基层的自主性。这样,村民自治中的行政化现象也就不难理解了。

把中国村民委员会行政化现象放到比较政治的视角下似乎更好理解了。在现代化进程中,东南亚一些国家如印度尼西亚、泰国逐步地扩大国家的行政权力,将其深入到过去未曾介入到的乡村,乡村成为国空行政系统的一个部分。早在荷兰统治时期,印尼就有了由国家给村长发工资的做法。

二、对于“行政化”现象的诸种态度:来自浙江的个案

听听与行政化现象直接相关的人即当事人的看法,分析他们对此的态度,很有必要。这些直接相关者是乡镇干部、村干部与村民。我们分别在1999年署期与2000年署期对浙江省慈溪市赖王村和绍兴县柯桥镇的三个村(福年村、上谢桥村、澄湾村)就村民自治的行政化问题作了专门的实地调查。赖王村位于慈溪市浒山镇东部,离市区约三公里,交通方便。全村人口1456人。1998年底,全村工农业三产产值达12425万元,集体可用的收入83。17万元,人均纯收入5460元,是一个经济较为富裕的农村。该村个体私营经济发展较快,村民主要从事纺织、服装及相关的加工业。福年村位于柯桥镇镇政府西北,全村人口872人,村级集体经济较为强大,村集体拥有固定资产1450万元,2000年预计集体收入为100万元。村党支部书记是1999年下半年从镇政府下派来的。上谢桥村位于绍兴轻纺城附近,全村人口617人,拥有3家规模较大的企业,以虹桥实业有限公司为支柱,村集体拥有2000万的资产,村民较为富裕,村里的福利事业也好。该村党支部书记兼任村委会主任,同时也是虹桥实业公司的董事长和总经理。澄湾村地处柯桥镇东南,人口1911人,村集体经济较为薄弱,1999年村集体资产只有2.8万元,村民本身也不富裕,村党支部书记是1999年镇党委下派来的。

调查结果表明,对于村委会是否应该完成行政工作,乡镇干部、村干部与村民三方均表示是应该的,村委会执行行政任务是必要的,但是后两者对此的态度是有所保留的。乡镇干部认为,由村委会具体执行与完成镇政府规定的各项任务是缓解镇政府工作压力过大的必要途径,行政化倾向也是当前社会发展的必然结果与内在要求,在实践中证明是可行的。为此有些干部主张将乡镇政府与村委会的关系确认为领导与被领导的关系,而不是目前《村民委员会组织法》中所规定的指导与被指导的关系。浒山镇的一位副镇长说,如果村委会不按镇政府要求来办事,村委会就没有具体事情可办,那么村委会的设立也就没有必要,应该撤销。由于该镇地处市政府所在地,所以每年市政府所下达的各项任务本身要比其他乡镇要多。且市政府要对任务的完成状况进行考核,有些方面还采用一票否决制的办法来督促下级乡镇政府去完成任务。而镇政府为了完成任务不得不将各项任务分派给各村委会,他们也对村委会的完成情况进行相应的考核。镇政府对其所管辖的各行政村都统一实行了一整套的年度责任考核制度,镇政府在年底根据考核的情况确定村干部在该度中的报酬和规定下一年度各项的待遇,而考核指标中占很大比重的是村委会完成镇政府布置的各项任务的程度和完成的质量。例如,1998年11月9日该镇政府下发一个关于开展平坟还耕的通知,通知中要求各村在年底必须使平原耕地上的散坟全部深埋或平毁迁移,为此要求各村建立相应的领导小组和专门的平坟工作队。又如,1999年2月下发了一个关于实施初级卫生保健意见,具体是要加强改厕、推广和普及合作医疗保健制度等工作。这些原本都是市政府所统一部署的工作,必须要完成的。再比如,柯桥镇政府根据实施村级卫生保健工作的统一部署,要求澄湾村完成修建公厕和马路硬化任务。因为该集体经济薄弱,公厕修建几乎花光了村的集体资金,因此村委会不得不以募捐的方式,筹集资金以完成马路硬化的任务。总之,乡镇干部通常都认为当前村委会从事行政工作是不可避免的,也是很理所当然的事。

赖王村的村干部认为,村委会应该接受镇政府的领导,积极地完成必要的行政任务。在他们看来,过去是人民公社领导生产大队,现在应该由镇政府领导村委会。因此,像农业税的收缴、优待金的兑现等村委会应该积极配合镇政府去完成。村主任说,“如果村委会不去完成,全镇范围这么大难道让镇政府去完成?”赖王村每年都要成立由2到3名村干部组成的农业税收缴小组,到各责任户去收缴,待全部收上后再集中缴到镇政府。这是硬性的国家任务,村委会有责任加以具体落实。但是村干部并不是对于任何行政任务都会落实的,他们对于有些任务是有所保留的。赖王村的干部认为,目前的问题,一是镇政府所下发的任务太多,有些任务村委会根本不可能在一定期限内完成的;二是有些任务形式主义,没有什么现实的意义。

而大多数村民也认为村委会应该执行上级规定的一些必要的任务。这些任务主要是农业税的征缴、计划生育、征兵等行政性任务,这些属于“传统”的行政任务。村民认为,村委会完成这些任务是村委会的职责,是保证国家对农村进行管理的需要,而村民配合任务的完成也是村民应尽的义务。他们对于村委会完成这些任务的行为表示支持,所以近几年来,赖王村的农业税收缴工作完成率为100%,除个别村民外,绝大数村民都遵守国家的计划生育政策,在赖王村完成计划生育工作的阻力并不如人们所想象的那么大。但是他们对于村委会不顾及村民利益或者甚至损害村民利益而盲目地依照上级的旨意办事,完成所谓的“行政任务”表示不满与反对。他们认为村中不少涉及到全体村民利益的事情,应该由村民共同讨论来决定,而不能只是由少数几个干部说了算,村干部在执行上面任务时首先应考虑的是村集体与村民的利益的维护,而不应该只满足于少数村干部自己的个别利益,不能以损害集体与村民的利益为代价来获取私利。比如,1998年,镇政府要求赖王村等几个村率先在全镇实行电力设施标准化和收费磁卡化的试点。由于在实施过程中,把绝大多数村民家中的电表作为废品而要求重新改装,而新的电表又必须由上面提供,且价格要比市场上的高,所以引起村民的强烈不满,且由此也引起人们对于村干部动机的怀疑,以为他们与上面达成“协议”损害村民利益。还有一部分村民对于“行政化现象”持冷漠的态度。他们对于村委会的工作能否给自己带来什么利益或好处不抱有什么希望,因此对于村委会工作本身也不关心。在赖王村这些村民大多在经济收入上是较为可观的,他们主要从事服装业或纺织业方面的经营。他们平常很少与村委会有接触。

总之,乡镇干部、村干部与村民就村委会的行政职能问题是有共识的,但是,后两者有不满,其不满的不是针对村委会要承担一定行政的任务,而是针对过分行政化而来的。

2001年5-6月,我们对浙江的丽水、温州等在的农村所作的实地调查表明,不少村干部认为,自治的事务与行政任务不必区分,事实上也是分不清的。这种认为是较为符合实际情况的一种现实主义的做法,应该说是可取的。

三、行政化现象的实质与村民自治的限度

英国政治学家赫尔德在其《民主的模式》一书中说过,“在今天,民主要想繁荣,就必须被重新看作一个双重的现象:一方面,它牵涉到国家权力的改造;另一方面,它牵涉到市民社会的重新建构。只有认识到一个双重民主化过程的必然性,自治原则才能得以确定:所谓双重民主化即是国家与市民社会互相依赖着进行的转型”。村民自治过程中的行政化倾向或者村民委员会的“过度组织化”就是涉及到赫尔德这里所提到的民主的双重化问题。行政化问题是一个涉及到乡镇政府与村委会关系的问题,反映的是国家与社会的关系,其实质就是强国家弱社会的模式。

建国以来,通过单位制、户口制度等控制环节,国家实行了对社会的一步一步的严密控制,直至国家与社会完全一体化,而国家控制着几乎所有的社会资源尤其生存资源与活动,因而个体在国家机关面前显得脆弱而无助由此建立起了“强国家弱社会”或者说“国强民弱”的模式。十一届三中全会宣布全党工作重心转移到社会主义现代化建设事业上来。开展了从农村到城市的经济改革、从经济体制改革到政治体制改革,从物质文明到精神文明建设,经济、政治与社会文化领域发生了巨大的变化。在这些变化中,有两个方面变化是十分明显的,即社会经济利益的多元化和社会自主性的增强。这就要求调整和重建社会与国家两者之间的关系。其内在的压力在于:一是经济改革与发展必须要还给社会与民间一定的自由。没有社会自由,不给公民一定的自由发展的空间与权利,那么国家就无法调动广大人民的积极性,让他们投身于现代化建设之中。另一个是社会自主意识的增强。社会自主意识提升后的社会各阶层总是设法要表达他们的意愿和要求,总是想方设法寻找与保障其利益和权利。如果国家对这种自主意识的提高不作出相应的调整,那么就难免不发生冲突。因此,通过扩大基层自主权,调动广大人民的积极性,发挥人民群众的民主监督与舆论监督作用,实现人民当家作主与保障公民的各种权利,以调整国家与社会的关系,这些也就是政治体制改革的内容,就提到议事议程上来了。邓小平在“党和国家领导制度的改革”(1980年8月)等讲话中曾经对党与国家政治生活中所存在的弊端作过透彻的分析。弊端表现在国家与社会关系上就是他所指出的,脱离群众、压制民主、漠视公民权利甚至以人民的主人自居等现象。调整与重建国家与社会两者的关系是从农村开始的,通过生产承包责任制,开始调整国家与农民的关系。邓小平指出,“党的十一届三中全会以后决定进行农村改革,给农民自主权,给基层自主权,这样一下子就把农民的积极性调动起来了,把基层的积极性调动起来了,面貌就改变了”。

但是,村民自治只是社会意义上的民主,还不是国家形态上的民主,它的权能范围只是在村庄内,村民只有在村一级内有权选择其领导人,决定本村的公共事务,但是超出这一点,其权能就十分有限,或者没有了。国家政治民主属于宏观的民主,主要的是涉及到国家与政府决策、管理的民主问题,而村民选举和民主是一种微观层面的民主,主要指小的社区或自治组织结构中的民主,它不涉及到国家层次的民主问题。所以严格意义上说村民自治不属于国家政治民主的范畴。所谓自治就是自己的事情自己来治理,自治“意味着人类自觉思考、自我反省和自我决定的能力”,“它包括在私人和公共生活中思考、判断、选择和根据不同可能的行动路线行动的能力”。村民自治的本来意义也就是村民自己组织起来,共同管理本村的事务,而村民委员会所治理的范围是与本村村民利益直接相关的事务,从理论上讲它不再包括政务方面的事情,即不承担执行国家的政策、政令、法规等。不涉及到政务层面的自治不能算是政治民主,只能说属于社会民主、民间性的民主。村民自治具有浓厚的乡土色彩,属于草根(grassroots)民主。在强大的国家权力面前,村民自治的权能就显得十分的弱小。此外,村民自治缺乏国家整个制度环境的支持。有些学者已经指出,现阶段国家的权力体制与村民自治的原则存在着结构性的矛盾。从制度设计的角度上看,废除了人民公社体制,将生产大队与生产队从行政组织中分离出来,成立村民委员会,作为自治的组织,确立乡镇政府作为中国农村最基层的政府,但是,从操作层面来说,并没有改变三级结构体系的组织机制,行政权力与职能依然延伸到村,这就是说,村委会依然是国家行政功能体系的一个组成部分,最为基层的一个单位。另外,由于村民自治是国家主导而进入到村民生活之中的,是由政府命令和法律引入实行的自上而下的变迁。它是以国家法制权威为直接的权力依托,可以说是国家权力的直接延伸。事实上,中国农村改革的基本特点就是国家向农村基层和农民下放权力,由此增强了农村基层的自主性。

现在不少村民委员会成为事实上的准政府组织,它与乡镇政府的关系成为事实上的行政归属的上下级关系,只能说明在社会转型期,乡村基层权力组织的二难困境,行政化现象也表明了村民自治制度本身的限度或局限性。当然,指出这一点,并不会让我们否定村民选举与村民自治在中国民主化历程中的重要意义与其所扮演着的独特的角色。

四、二难状态下的选择:民主框架下的“行政运作”

上面已经指出的,不管“海选”还是其他方式所产生的村委会,都有承担“行政”之职能。在《民主的模式》一书中赫尔德说过,“民主自治并不铲除所有权威,也不铲除那些提供熟练的、可靠的行政管理的机构”。所以问题变成为,一是乡镇政府所下达的行政任务如何执行即执行方式的问题,二是行政工作的“边界”问题。而村民之所以不满村委会的“行政化”倾向,其根本原因在于,一方面有不少地方的村干部依然以命令式的或粗暴的方式来完成任务,另一方面,行政“边界”模糊不清,乡镇政府随意扩大“边界”,农民有各种不堪重负的摊派,加上行政决策在不少方面依然没有多大的民主色彩。事实上广大农民并不是不愿意配合村委会干部以完成“行政”任务,上面的个案调查表明了这一点,实在是因极不合理的“行政”功能导致村民自治制度严重受损,以致于有些地方农民不得已以强力抵抗“行政”任务之执行。这样反过来也妨碍了应该加以履行的行政任务的执行。所以说,“在村民看来,村委会只是政府的代表。在这个意义上,过度组织化的结果之一是使政府失去了国家与村民之间的缓冲地带”。行政化现象所损害的不只是村民的自治权,还包括行政任务本身,从长远角度来看,这不只是零和博奕(一方胜而另一方就负),而是双输(缺乏自主性的村委会与村民最终会影响行政工作的执行与落实)。

赫尔德在分析制定自治原则时,提出过这样的一些问题:国家政策以什么样的方式、在哪些方面应当变得更加能负责任,而“非国家”的活动又以什么样的方式、在哪些方面能够民主地加以重新组织起来。中国村民自治过程也显现出赫尔德所提出的问题的意义。村民自治意味着国家权力与乡村社会权力边界的重新划分。从理论上划分行政权与自治权的范围并不难。但是,在目前“乡政村治”这样的体制性环境之下,如何处理国家行政管理与村民自治之间的关系却成为了村民自治中的一个重大问题。由此,有些学者提出了解决行政权与自治权的内在紧张或冲突即行政化现象的三种思路。

第一种思路认为,在已有的国家与社会关系的构架下通过法治来明确规定和协调两者的关系,以此消除或缓和其紧张的关系。比如,徐勇认为解决村民自治虚化的关键措施是明确规范行政权力渗透的边界,使行政权和自治权在统一的法治轨道上运作。这种思路的问题在于:(1)划分边界难,尤其政府权能边界难以划出;(2)谁来划分边界,如何打破强国家弱社会的国家与社会关系模式和超越村民自治本身的限度。事实上,有些是划不清的,贯彻政务中有自治的成份,而自治中也有政务的因素,如计划生育既是国策,属于政务,又是村务如生育指标分配给谁家。

第二种思路认为,主要的在于调整和重构国家与社会的关系,重点在于国家应该向社会放权。纵观中国改革开放二十多年的历史,中国改革的一个重要内容或者说一个重要的特征就是放权:中央向地方放权,政府向企业放权,政府向民间放权。放权的思路当然也很对头,但是,问题在于如何放权,放什么权,以便能让广大农民真正而彻底地享有自治权、自主权。有一点是明确的,放权的关键在于乡镇政府,还权于民重在乡镇,因为“构成对未来民主化村级治理主要挑战和障碍的因素不在乡村关系而在乡镇本身,乡镇必须为民主化的村级治理创造宽松的环境”。但是,目前政府有关部门与学者对此并没有什么具体的设想,更谈不上达成共识和制定相应的措施。为此我们提出下列两种民主机制的建立有助于克服或缓解由行政化所带来的问题:第一是谈判机制。村委会和村民代表会议可以与乡镇政府就村委会需要承担的行政职能之范围与内容、执行方式等进行磋商,使村委会要履行的行政职能有一个双方认定与认可的基本的边界。第二是村民表决机制,即双方认可的约定需交给村民进行表决。简言之,这里的关键在于建立、发展和完善村民代表会议制度。

第三种思路就是重建村政。有些学者鉴于目前乡镇与村的关系处于“名不正言不顺”的状况以及村委会要承担行政职能的必然性和世界现代化的潮流与趋势,而提出放弃村民自治而重建“村政”的建议。这种思路有误导之处,它把选举和行政化对立起来,似乎两者水火不相容。无论在理论上,还是实际上,两者可以并存。东南亚不注国家如印尼、泰国把村纳入到国家行政系统之下,但是仍然由村民选举村长,而孟加拉国曾经试用三种方法——官僚机构、民主方法和政党——把国家的权力渗透到农村最基层。行政工作自治化与自治工作需要行政权力的支持,两者并存。一个由选举产生的村长,如果缺乏乡镇领导的支持,只顾村务,这将很难发展村里的经济。相反,乡镇领导如果只是为了“政务”,而完成否定村民自治,那也不利于完成国家任务。

此外,我们应该看到行政化倾向之问题意识的产生本身也说明了民主意识在提升。回想一下,村民自治实行之初期,对于“行政化现象”的不满似乎不多也不是很强烈,公允地说经过这些年来的村民自治实践,现在执行行政任务的方式要比当时民主得多,但是现在人们对此的抱怨却似要多且强烈,这一方面说明村民民主意识的提升,另一方面也逐步地显示出村民自治制度的局限性。从理想的角度来讲,应该将“行政化”纳入民主化之轨道,也就是说解决行政化问题之方向在于将行政纳入“民主”之轨道,以民主的方式履行“行政”,这也是政治民主化本身。杜赞奇说得好,成功的现代化国家政权建设应该包括两个方面的含义。其一,国家权力对社会生活、经济生活诸多方面的控制逐渐地加强。其二,在现代化的民族国家内,公民的权利和义务也在不断地扩大,如果随着国家政权职能的迅速增长,人民的民主权益不能相应地增加,或者甚至得不到保障,那么就有违于现代化的潮流,也与社会主义意识形态不相符合。不管“海选”还是其他方式所产生的村委会,都有承担“行政”之职能。在一个自治组织中自治权与行政权可以并行不悖,乡村民主化和一定程度的行政化倾向在理论上并不冲突。

郎友兴:浙江大学法学院政治学与行政学系副教授新加坡国立大学东亚研究所博士候选人研究领域:中国乡村民主、民主化、政治社会学

何包钢:澳大利亚塔斯马尼亚大学政府系教授新加坡国立大学东亚研究所高级研究员研究领域:政治哲学、比较政治、民主化、中国乡村民主

* 本文原为提交给“ 村民自治与中国农村社会发展国际学术研讨会”(北京, 2001 年9 月)的论文。感谢与会有关学者的批评。