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    创新社会治理,落地居民自治
2014年07月16日 | 作者:新阳街道 | 来源:中国农村研究网 | 【打印】【关闭

  【编者按】:7月7日下午,华中师范大学人文社会高等研究院在厦门海沧区举办了“共同缔造·探索居民自治有效实现形式的经验研讨会”。厦门市新阳街道介绍了他们“创新社会治理,落地居民自治”的经验。接下来,深圳中国当代政治研究所唐娟副教授对新阳街道的做法进行了深刻的点评。

 

【经验介绍——新阳街道】 

创新社会治理,落地居民自治 

  

新阳街道成立于2006年,面积27.6平方公里,下辖新垵、霞阳、祥露、兴旺4个村(居),人口17.15万人(其中常住人口1.55万人,流动人口15.6万人)。新阳工业区拥有企业1388家,其中外资(含港澳台)206家。产业布局以生物医药、电子、精细化工、机械制造为主。2013年工业总产值520亿元,占全区50%以上,(其中生物医药产值突破100亿元),固定资产投资46亿元,街道财政总收入16.28亿元,本级财政收入8250万元。

 

一、现代化进程中的治理困境 

(一)转型期特性凸显,社会问题矛盾突出 

一是人口流动性大,过客心态难以形成归属感。新阳工业区是海沧投资区最早的工业区,新阳街道的主要管辖区域,辖区外来人口远远多于常住人口(比例约10:1),占海沧全区外来人口数的85%。若按辖区可居住区域计算,则达到近1万人/平方公里。外来人员主要是来自全国各地的务工人员以及部分台胞。流动的人口带着过客的心态,难以形成对社区的归属感和认同感。二是组织碎片性高,个体孤立缺乏凝聚力。“单位制”取消后,城市居民没有了组织归属,变成了“社会人”,但是并没有成为“社区人”。同样,新阳街道90%以上是外来人口,以整体家庭为单位外出打工的比例并不高,很多人户口在异地、人在异地、买房子在异地、居住在异地,即人户分离。因此,作为社会最基础的组织家庭在此呈现了分化,社会的碎片化程度高。社会治理所需要的横向到边,是以地域为边?以户籍为边?还是以人的居住地为边?这就成了新形势下社会治理的新难题。三是结构分化大,相对性下幸福指数低。随着工业区的发展,新阳的经济水平得到快速提高,但也带来了社会结构的分层分化。一方面,当地居民收益于私房出租、工程建设等方面,生活水平在大幅度改善的同时,心理期待也大幅度上升,容易产生相对的不满、相对的失落和相对的被剥夺感,幸福指数并没有随着经济的增长而提高。另一方面,近年来相对本地居民,外来人员对于同城同待遇的需求也越来越高,但受限于户籍政策等因素,以及政府提供服务的能力水平,外来人员在子女上学、老人养老、生病医疗等方面的问题,短时间内还难以得到彻底解决,社会融入感较差,容易爆发社会稳定问题。如2010、2011两年,新阳连续被福建省综治委列入城中村整治挂牌督办单位,群众意见比较大。再一方面,辖区拥有台企700家,台胞600多人,但由于工业区的整体居住环境相对岛内和海沧生活区比较落后,台胞融入当地的社会生活有待进一步提高,无法形成真正有效的集聚。

 

(二)需求趋于多元化,传统管理模式失灵 

一是政府历来采取大包大揽的模式开展群众工作,某种程度上造成群众享受权利意愿不断增强、承担责任义务弱化的意识形态,无法形成有效的社会自治,征地拆迁、医患纠纷等社会矛盾频发。二是街道作为最基层的政府单位,承担了上级下派的各类纷繁复杂的事务,长期以来形成了唯上是从的工作状态,且上级各部门均强调自身工作的重要性,使得街道疲于应对、难以适从。这些状况某种程度上造成了街道难以沉下身、沉下力,深入基层一线了解和掌握百姓的需求,真正发挥基层应有的作用,解决最后一公里的相关问题。三是随着经济社会的发展,群众的需求不断趋于多元化,公民意识开始觉醒,尤其是权利意识。政府单向给予式的管理方式不能满足群众多元化的需求,群众主体得不到体现,群众与政府之间的不信任,甚至对立情绪加大。

 

二、在共同缔造中转型社会治理 

2013年7月以来,街道积极参与“美丽厦门共同缔造”行动,按照“核心在共同、基础在社区”的要求,以“共治共融”为主线,广泛发动社会参与,增强政府、企业、群众、社会组织的良性互动与共治。

 

(一)加快政府角色转变,凝聚参与共识 

“共同缔造”以来,街道首先转变领导干部理念,由“独唱”转为“领唱”,由主导变为引导,让社会一起参与“合唱”。街道及村居通过入户宣传、发放征求意见表,公开征集电话、邮箱、网站,以及利用信息化平台、民声话仙场、民情调查队等广泛征求民意、倾听民声,推动一批群众反映强烈的项目建设,并以“以奖代补”方式,让群众参与美好环境的营造。在兴旺社区的试点工作中,干部与群众按照“决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享”的“五共”精神引领,从群众房前屋后、关心关注的实事小事入手,让老百姓做主,听老百姓的意见,充分激发了群众的主体意识和参与意识,推动了兴旺认养绿地、阳台绿化、“知心亭”翻修、水池改造等一系列共同缔造项目。居民走出了自己家门,走向了社区“大家庭”,“生人社区”的隔阂正慢慢消除。

 

(二)完善参与平台建设,激发群众热情 

2013年3月,新阳街道网格化指挥中心成立,海沧区区-镇(街)-村(居)网格化三级联动平台成立,实现了“自上而下”的通知和“自下而上”的意见征集双向互动。在此基础上,兴旺社区继续探索信息化建设,2014年搭建了“指尖兴旺智慧社区服务云平台”, 打通了“政务信息服务”与“商务信息消费”两个“最后100米”。 通过这一平台,集中了政府、社会组织、居民、企业等各方资源,“三网融合”促进网络基础资源共享,创新了信息技术服务群众的新手段;同时居民可以通过投票评议、答卷建议、互动交流等形式参与社区治理,实现了治理方式的现代化。

 

(三)加强社会组织培育,丰富治理主体 

“美丽厦门共同缔造”的核心在于“共同”,要凝聚群众、社会、企业等各方面的力量参与到共同缔造的行动中来。鉴于街道构成复杂,需求趋于多元化,街道通过分类聚合,探索建立“理事会+业委会+俱乐部+义工队”模式。通过骨干聚合,依法组建社区同驻共建理事会、小区业委会,组织社区骨干居民开展议事自治活动,组建社企同驻共建理事会协同辖区内企业,畅通企业参与社区治理的渠道;通过兴趣聚合,根据居民兴趣爱好特点,组建书画俱乐部、合唱俱乐部、广场舞俱乐部、篮球俱乐部、羽毛球俱乐部等各类“特色之家”组织,组织开展文体交流活动;通过理念聚合,组建“台胞义工志愿行”义工队伍,组织开展绿地认养、公共空间轮值认管、“四个关爱”等义工服务活动。通过分类聚合,逐步实现每位社区居民都能加入一个以上社区社会组织,实现“全参与”、“全覆盖”。

 

三、在治理创新中落地居民自治 

“美丽厦门共同缔造”的试点工作激发了群众参与的热情,增强了街道与社区、居民、企业之间的融合和社会参与度的提高,实现了从传统管理向社会治理的转变。2014年5月,街道继续深化社会治理改革,秉持软法治理相结合的理念,按照法治、自治和协商民主的总体原则,理清职责、下沉服务、孵化组织、延伸自治,促进居民自治有效落地。

 

(一)理顺基层治理体系,增强居民自治的有效性。 

按照“街道治理、社区服务、网格自治、楼栋微自治”的原则进一步加快职能梳理,加强组织建设,建立基层治理体系。首先,加快街道职能转型,加强社会治理。在不改变现有机构编制、领导职数和人员身份的情况下,将街道机构整合成“四办”,并根据“强化街道的社会建设职能,逐步弱化街道的经济职能”这一原则,梳理新阳街道现有154项职能,其中归由街道部门负责110项,协助15项,下放到社区22项,转社会购买7项。其次,剥离社区行政事务,加强社区服务。社区层面行政事务收归街道承担,把街道便民服务中心下沉到社区,并充分运用网格化和信息化手段,使居民在家里或家门口就能办成事。开展清理社区办公场所行动,实现社区办公场所最小化、服务居民最大化。发展社区多元社会组织,加强多元参与。最后,划小自治单元,促进自治下沉。在城市社区,开展网格自治,按一核多元模式,形成在网格党组织的核心领导下,网格自治理事会、物业、业委会、社会组织开展多元自治的局面。在网格以下,以楼栋为单位,建立楼栋自治小组,由居民骨干、积极分子等组成,按照自己的事情自己议、自己管、自己办的原则,广泛开展“我爱我楼”活动,动员居民积极参与到楼栋共谋、共建、共管、共评和共享中来。在农村社区,则发挥传统文化关联,因地制宜以自然村、片、小组等为单位,探索最合适的自治单元,发挥村落自治。

 

(二)完善基层治理方式,增强居民自治的规范性。 

一是推进法治化治理。按照法治化理念,将政府依法行政和群众依法自治结合起来,推进社会生活领域的司法化,将司法机构的服务延伸到群众的生活中,利用辖区内“水木工作室”的资源,充分发挥社区司法调解员的矛盾调解作用,将民事调解结果予以司法确认。推进群众的契约性自治,提升群众依法自治的精神。根据村居实际,经过民主讨论制定《小区自治公约》、《村规民约》等各种自治公约,提升群众依法自治的精神。二是推进社会化治理。加强新厦门人服务综合体社会组织孵化基地建设,加快培育多元社会组织。大力培育发展社区志愿者组织,提升“两岸义工联盟”品牌,壮大志愿者队伍,开展有针对性的服务。探索“社工+义工”,建立社工、志愿者联动机制。搭建社区志愿者与各类民间组织、慈善机构和非营利性社会团体交流合作平台,拓宽社区志愿服务渠道。三是推进信息化治理。新阳街道率先全省成立街道层面的网格化信息平台,并率先全市开通了居民小区公共区域无线宽线网络、智慧社区体验屋、社区信息服务云平台等,下一步将继续加快推进社区事务管理平台、居民互动网络平台、公共服务信息平台、社会志愿服务平台、居家养老服务平台等智慧社区建设,促进智慧家庭普及。

 

(三)强化治理机制保障,增强居民自治的长效性。 

一是规范参与机制。在“共同缔造”中,新阳街道创新了绿地认养、空间认管、无物管小区“三元治理”等形式多样的群众参与机制,建立起“台胞志工+社工+义工”模式的社会组织联合参与机制。通过社会组织的培育,建立起企业、群众多元主体议事、自治的机制。

 

二是强化激励机制。在区级“以奖代补”方案的基础上,街道立足实际,制定具体的“以奖代补”实施办法,并出台了“以奖代补” 的项目操作和资金管理办法,鼓励普通群众、社会组织、企业参与共治。建立了社区社会组织的分类评定机制,开创了“分类评定+以奖代补+宣传公示”的激励链条。建立公益创投制度,梳理出新厦门人心理关爱、空巢老人日间照料、小学生四点钟学校等公益项目,向社会公示,通过公益服务项目洽谈会,引导企业和社会慈善力量参与,实现政府需求、市场需求与社区社会组织发展的契合。

 

三是完善共谋机制。建立问卷调查、居民访谈、信息反馈等多样化的意见征集途径,广泛开展平等对话、相互协商、规劝疏导等协商活动,不断推广和完善党代表联系群众、民主评议票决、民主听证会、政情通报会等制度机制,使共谋共评以制度化形式贯穿整个试点工作始终,努力寻求改革的最大公约数,增进最大共识度,形成最大凝聚力。

 

社会治理创新是时代发展的必然要求,新阳街道作为全市深化社会治理改革创新试点单位之一,承担着为全市社会治理积累经验、提供借鉴的重大任务和光荣使命。下一步,新阳街道将朝着规范化、精细化的目标,以社会化为核心、法治化为保障、信息化为手段,抓紧推进社会治理试点各项工作,初步构建起街道-社区-网格-楼栋四个层面的基层治理体系,形成“两岸义工联盟”、“公益创投”等具有影响力的社会治理品牌,营造出协同共治、居民自治的社会治理良好局面,努力成为全市试点工作的典范。

 

【观点】 

点评嘉宾 唐娟  副教授  深圳大学当代中国政治研究所 

今天上午我们实地参观了新阳街道兴旺社区,刚才又听了街道党工委书记的发言,所以新阳街道经验的这个文本介绍,一些实地的参观于我有很多收获。 

不仅是视觉上的满足,也有思想上的收获。因为新阳的情况和深圳是差不多的,我注意到新阳的外来人口和本地人口之比大概是一比七,深圳全市平均是一比八,个别街道达到一比十八,所以新阳的问题其实是一个面对社区人口结构高度倒挂,然后在这样一个异质性的社会生态的基础之上怎么样去创新社会管理方式的这么一个问题。然后我从学术学者的角度去观察新阳的创新,我觉得海沧区的新阳街道能够及时的见异思迁,所谓的异就是这样一个异质化的社会,然后去思变,与时俱进。首先是加快政府角色的转变,促进社会参与,推进共融共治,这是整个一个创新的框架。如果从形式上去判断新阳的创新的话,其实和国内现在很多城市、很多基层的创新应该说是差不多的,但是从新阳创新的这个出发点,就是说现实基础,以及从他操作层面的那种细微的措施上来说,这是有新阳独有风格的,独有面貌的。我观察,帮它概括为这么几个东西。

 

它有四个链接,然后三个融合。第一个链接就是党政主导和群众参与的链接,这是一个形式,然后你可以在很多城市可以看得到,但是在操作层面,我们发现它落在实处,是非常具有操作性的,比如说用“以奖代补”这么一些激励机制,然后孵化社会组织等等,所以就是这个双方这个链接得以落实。第二个链接是服务的提供和服务的需求这个链接,这个主要是通过把居民的兴趣给他聚合,在聚合的基础上其实也是一个分类,居民的兴趣也是需求,在分类和聚合的基础上有针对性的去提供,所以说他把服务的供给和需求也实现了一种有效的链接。第三个链接是法治与自治的链接,这个地方就有更多的非常细微的措施了,比如说特别具有新阳的特点,绿地的认养,然后公共空间的这么一个管理,还有垃圾分类的实施,这些都是非常具有操作层面的一个东西,那么正是这种操作措施,是用这种新的制度可以落在实处。第四个链接是技术创新与制度创新的链接,我们看到信息化,这个信息化其实它的实质也是一种制度上的创新。

 

还有就是三个融合。一个是新厦门人和老厦门人的融合,第二个是岛外的理念和本地方式的融合,第三个最终是政府和社会的融合。所以这个新厦门人与老厦门的融合他的操作措施主要是外来人口,特别是大陆的外来人口他们的参与,然后作为治理的主体,他把他组织化起来,所以既是保证了外来人口参与的有序化,同时也是他成为治理的一个主体,而不是一个服务的对象,这是一个很好的创举。还有一个岛外理念和本地方式的融合,这曾经跟深圳当年很有相似性,因为当年有很多台湾同胞到深圳去创业,因此我们深圳当年有很多老的小区都住的基本上是台湾人,他们那种高度的公民精神,其实对深圳的业主委员会的发展是起到很大的促进作用的,所以业委会和物业公司首先是在深圳发起的,然后才向全国推进。所以这里头,台湾同胞和香港人在这边做了很大的贡献。可惜现在我们深圳因为劳动力的紧张,土地空间的紧缩,很多台湾同胞都去了珠三角其他地方了。现在像新阳街道这个台湾同胞在这个地方,它把它这种服务精神,特别是公民的这种理念带进来,所以推动了以生活为单位的这种小区自治,所以也冲击或者改变了本地人的这种生活方式,我觉得这也是非常好的创举。第三个是政府与社会的融合,一系列的创新最终的目的是这个样子的,也就是说政府听居民,然后居民听政府的,在这种层面上提升政治的合法性基础。这是我对新阳街道的一个观感。那么还有一个小问题,还有一个小感觉。一个问题就是我注意到整个基层的治理体系里边他把他分成这么几个层面,一个是街道,然后是社区,然后是网格,还有一个是楼栋,这里边这个网格化其实是一个技术概念,最初提出的时候,所谓的网格化其实就是数字化管理,那么在新阳他是把他作为一个自治的单元的,所以我的问题就在于这个网格我理解的其他城市我看到的这个网格是个管制的概念,至少他是个控制的概念,但是在新阳他是个自治的概念,因为这个材料比较简约,所以我就不知道这个网格是一个实体性的区域呢还是个虚拟的空间,然后他内部的这种治理的结构和网络是怎么样的一个东西,这是一个问题。

 

我们今天讨论的主题就是基层的自治,但是我们也看到但这不是新阳的问题,也不是海沧的问题,也不是厦门的问题,刚才何包钢教授也谈到了,中国的这个基层自治是要党政主导的,这是我们的现实也是我们的原则,那么在这个讨论一个以基层自治为主题的话语平台上,如果今天能够有一些自治的主角,比如说新厦门人服务综合体的负责人,或者说有一些居委会的主任,或者是网格自治的网格长,如果能参与到这个话题上来,可能会更好。谢谢。