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    深化对农村城镇化认识十题
2014年07月10日 | 作者:徐 勇 | 来源:《东南学术》2013年第3期 | 【打印】【关闭

 城镇化是一个规划性社会变迁过程。城镇未化,规划先行。规划未动,认识在先。近段时间,城镇化是一个热门话题,但对城镇化的认识还有待深化。只有认识上去了,城镇化才有高起点。本文试对农村城镇化若干问题进行探讨。

一、城镇化是中国改革发展的起点之一

长期以来,一般认为农村改革发展是中国改革发展的起点,但与农村改革发展相伴随而行的则是农村城镇化。

直到1949年,中国仍然是一个农村和农民大国。1950年代我国逐步形成了城乡二元体制。这一体制将广大农民牢牢地束缚在土地上,造成人对“地”的依赖;而土地产出有限,又造成人对“物”的依赖;物的分配权由干部掌握,从而又造成人对“人”的依赖。其直接后果是,农民依然贫困。正如邓小平所言:“坦率地说,在没有改革以前,大多数农民是处在非常贫困的状况,衣食住行都非常困难。”①中国改革因此首先从农村开始,“为什么要从农村开始呢?因为农村人口占我国人口的百分之八十,农村不稳定,整个政治局势就不稳定,农民没有摆脱贫困,就是我国没有摆脱贫困。”②农民贫困的另一个后果是城镇化受到压制。1949年我国的城镇化率为10%,1979年才17%。农村改革的最大成果是极大地解放了农民,农民不仅获得了土地经营自主权,更重要的是获得人身自由权和选择权。改革后,地还是那么大的地,人还是那些人,但农民不仅摆脱了贫困,还创造了所谓“中国奇迹”。关键是广大农民获得了自由,他们走出乡村,来到城镇,走出农业,从事其他行业,由此极大地释放出人的能量。如果说农村改革发展是起点和基础的话,那么,城镇化则是发展所必须经历的阶段。农村城镇化一方面促使大量农民摆脱土地的束缚,寻找到新的发展空间,大大缓解了长期历史上存在的人地紧张关系。1978年以来,我国的耕地减少,人口增多,但并没有出现历史上长期存在的人多地少引发的经济社会危机。另一方面,城镇化使相当部分的农民依靠外出务工来改变农民务农所造成的局限,自我形成“以工补农”的格局。在人均耕地不到两亩的资源紧约束条件下,仅仅依靠土地收益,农民是不可能达到小康的。如果说,农村改革使中国获得了稳定的基础,那么城镇化则使中国获得了发展的基础。城镇化可以说是广大农民摆脱土地及体制束缚,脱离贫困,走向发展的标志之一。

二、城镇化是城乡双向互动的历史过程

城镇化与工业化一样都是现代化的伴随物。城镇化的进程取决于城乡社会的双向互动。

英国是最早进入现代化轨道的国家,其重要特点就是农村商品经济的活跃与城镇的兴起相偕而行和良性互动。持续长达数百年时间的“圈地运动”,不仅促进了农村商品经济的发展,而且造成了传统农民的消失和大量新兴城镇的崛起。正如巴林顿·摩尔所说:“‘圈地运动’是一项决定性的扫荡,它摧毁了体现在传统村庄中的整个农村社会的结构。”③英国“以部分采用商品化农业来适应那些具有自己强大经济基础的贸易和工业加工生产的阶级的发展,这就使农民问题不复存在了。”④而大量新兴城镇的崛起又吸纳了从农业转移出来的人口,使他们得以顺利转化为城镇人口。因此,英国的现代化是渐进主义的,没有发生结构性断裂。

中国在历史上是世界上最为典型的农业社会和官僚社会,是典型的政治统治型城市和乡土农民社会对立的社会结构。当中国在外部力量的入侵下进入现代化进程时,其传统农业社会内部未能生长出新的社会因素,农业商品经济极不发达。近代以来的城市工商经济不仅比例极小,而且与广大农村是脱节的,农民更多的是以牺牲者的状况进入现代化。极少数量的城镇根本无法吸纳大量的农村人口。1949年以后,政治上的城乡对立消除了,而经济社会上的城乡二元结构却形成并固化了。改革开放以来,我国的工业化和市场经济得以迅速发展,但是这种发展是以地区和城乡发展不平衡的格局进行的。相当一部分农村人口流向沿海城镇务工,但这些城镇没有直接接纳农业转移人口,将他们变为城镇人口;相反,农业转移人口融入城镇还存在着大量体制性障碍。这就是所谓的农民工问题。农民工问题说明我国的城镇化尚不完整,或者说是残缺不全的城镇化。城镇化在相当程度上不是农村商品经济发展的自然产物,也不是城镇主动吸纳农村人口的结果。这与过往没有科学思考和规划城镇化有关。当下,国家已将城镇化作为发展战略目标,就必须充分思考城镇化的条件和路径。一方面是推动农村内部市场经济的发展,让更多的农业人口自然转移出来,而不是简单的“逼民上楼”;另一方面是消除体制性障碍,不仅让城镇主动接纳农村人口,而且能够使农村人口融入城镇,实现城乡社会要素的双向良性互动。

三、城镇化是为了人们过上高品质的生活

城镇化成为一个热点是在国际金融危机和外贸出口不足的背景下产生的。人们普遍将城镇化作为扩大内需、提升GDP的主要增长点。作为经济动向晴雨表的股市甚至出现了所谓的城镇化概念股。

毫无疑问,城镇化是可以拉动经济增长,但我们要看是什么样的城镇化。城镇化的终极目的是让人们过上高品质的生活。马克思早在世界城镇化初期就认为:“城市本身表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中;而在乡村里所看到的却是完全相反的情况:孤立和分散。”⑤因此,城镇化不仅意味着生产的进步,还意味着生活质量的提高。特别是随着温饱生活的满足,人们有了更丰富的需求,要求提高生活品质。只有人口相对集中的城镇,才能提供更好的公共服务设施和更丰富的生活样式。反之,如果城镇化不能提供高品质的生活,人们为什么要进城镇呢?发达国家因为城市过度发展而产生的“城市病”造成大量人口逃离,出现所谓“穷人在城,富人下乡”的“逆城市化”现象。目前我国的大城市也出现了“城市病”,北京等地“十面霾伏”,生活痛苦指数上升。因此,大规模推动城镇化的一开始,就必须有高的定位,追求以人为本的高品质城镇化,而不是简单的GDP增长。

四、城镇化是为了进一步推动三农问题的解决

前些年,我国政府为解决三农问题提出了社会主义新农村建设。而城镇化成为一个热点有政府即将换届的背景。有人因此认为城镇化是新一届政府的重点,以示与上届政府工作重点的区别,并将城镇化与新农村建设割裂开来,甚至认为新农村建设不再重要。其实这是缺乏历史的眼光。当年,新农村建设是在三农问题特别突出、农民纷纷弃农而去的背景下提出的一项重要举措。由此出台了一系列稳农支农惠农强农政策,农民生活发生了重大变化,从而有了“种田不交税,上学不交费,看病不太贵,养老不发愁”之说。但我们也应该看到,前期新农村建设的成果主要还是稳农,且是低水平的“稳”。核心问题就是农民收入有限,城乡差距仍然较大;主要原因就是人多地少的格局没有发生根本性变化,在人均耕地两亩多的条件下仅仅依靠农业生产是难以致富的。让更多的人口离开农村和农业,不仅可以推动城镇化,而且有助于扩大农户经营规模,推动现代农业发展,最终增加农民收入。因此,城镇化是社会主义新农村建设的扩展,而不能将两者割裂开来、对立起来。如果说前期新农村建设重在稳农,那么,城镇化则重在富农。粮食增产和农民增收是衡量城镇化成功与否的重要标志。

五、城镇化包括农村人口享受与城镇均等的公共服务

一般理解城镇化就是人口进城,或者农村人口变为城镇人口。这还只是狭义的城镇化。广义的城镇化则包括农村人口享受与城镇均等的公共服务。当前,一些地方对于城镇化率看得很重,片面追求更多的人进城,甚至出现“逼民上楼”。农村有再次被遗弃,甚至被抛弃的倾向。有人甚至认为,人都进了城,还管农村干什么。其实,这是短见。在农业还未实现工厂化的条件下,无论如何农村都会存在,农民也不会终结。问题在于要创造让人们愿意在农村生产、生活和居住的条件。如果城镇化造成的是农村被抛弃和遗弃,那将是一场社会“灾难”。我们追求的是中国特色的新型农村城镇化,“新”在不抛弃和遗弃农村,反而是以农村繁荣为前提条件。而衡量农村是否衰败和繁荣的重要标志是农村人口也能享受城镇均等的公共服务。在温饱阶段,城乡差距在于收入。在小康阶段,城乡差距主要在于公共服务。农村人口实现温饱后最渴求的是有良好的教育、医疗、养老、社会救助、文化生活等。因此,在城镇化进程中,一方面是“人口进城”,另一方面是“服务下乡”,这才是完整的城镇化。发达国家的富人之所以愿意居住在乡镇,原因除了有更新鲜的空气,更适合人居的环境外,也可以享受城市一样的公共服务。

六、城镇化是一个多层次和有重点的城镇体系

我国农村人口众多,未来至少有3亿农村人口完全进城,在农村的人口也要享受城镇均等的公共服务。这就决定了我国必须构建一个由特大城市、大城市、城市群、中等城市、县城、镇区、农村社区等单元共同构成的多层次城镇体系,从而实现由乡土中国向城镇中国的转变。

但是,城镇化体系的构建也要有重点。其重点就在于中小城镇,着力点则在于县城。这是因为,经济发展和高品质生活都离不开规模。城市与乡村相比就在于集中和规模效应。要给一家一户分散居住的农民提供便利的公共服务成本太高。但是,任何规模都是有限度的。规模过度化带来的是负效应。我国的特大城市和大城市的规模已近饱和,很难容纳更多人口。更重要的是中国城镇化有一个重要使命就是带动农村发展。而少数特大城市和大城市对农村的带动是十分有限的。北京五环以外的郊区农村与五环以内的城区是两个迥然不同的世界,城乡差距巨大。城镇化带动农村发展则需要以特大城市和大城市为龙头,借助中小城市的桥梁,加上镇区和社区作为桥头堡,才能形成城乡一体的均衡发展格局。而当前,我国城镇化,特别是除沿海以外的内地城镇化的薄弱环节是县城。在乡土中国,县城是“农村的头,城市的尾”,县城发展面向农村,县城建设乡土化。即使是个别城乡一体化的标竿,农村社区相当不错,城市却如农村,城乡一体化呈城乡一样化。为此,需要在城镇化中给县城重新定位,应该是城镇化的头,以高品质的城镇生活吸引农村人口就地转移。

七、城镇化是一个多动力推动的多类型城镇结构

与自然形成的乡土社会不同,城镇社会是人为建构的。推动城镇化的动力是多种多样的,并由此形成多样化的城镇。我国改革开放以来,农村城镇化的动力类型有:一是市场推动型的城镇化。其特点是“因市场而生”,如浙江省温州市龙港产生了一座“农民城”,其居民完全是离开农业经商的农民。再如浙江省义乌国际小商品城的崛起带来的城镇扩张。就是内地也有不少“因市场而生”的城镇化样本。湖北省宜昌市金东山商业城在一片荒地上崛起,带动数万农民进城经商居住。二是工业推动型的城镇化。其特点是“因工业而生”,如江苏省江阴市的华西村。华西村已经完全工业化,常住人口数万人,早已成为工业城镇,只是因为历史因素而保留村的建制和称号。三是政府推动型的城镇化。其特点是“因政府而生”,在政府的主导和推动下,实现人口集聚。这一类型在内地城镇化先行一步的河南较多,其中有成功的案例,如“背井不离乡,上楼先就业”的“舞钢经验”;也有不成功,甚至失败的案例,如“逼民上楼”。除此以外,还有“开发区推动型”、“特区推动型”等特殊类型的城镇化样式。

市场推动和产业推动是理想类型的城镇化。因城镇化不在于有多少人居住在城镇,关键在于有多少人从事非农产业,否则就可能是空壳城镇化和“伪城镇化”。但是仅仅有市场和产业也不行,毕竟城镇化是一个综合性的社会变迁,需要政府规划和整合各种利益。

八、城镇化是一个包含人、地、财、治、路等核心要素在内的系统工程

城镇化是一场具有革命性的社会工程,它意味着社会要素的重新配置和社会关系的重新组合,由此需要统筹思考和规划。其中最核心的要素:一是“人”。即人往那里去,是进城还是在乡,进城进什么层次城,在乡在什么类型乡?人进入城镇能否融入城镇?二是“地”。即地从那里来?城镇化无疑要占地。而我国18亿亩耕地是不可逾越的底线。2012年中央农村工作会议专门提到守住“底线”的问题。有的地方的城镇化向山坡要地是一种探索。三是“钱”。即钱从那里来?城镇化无疑是钱堆出来的。愈是高品质的城镇化,需要的财力就愈大。在一些政府推动型的城镇化,最缺的是钱,因此往往打土地的主意,形成“土地财政”,由此最容易滋生矛盾。因此,城镇化进程中需要多元投资,引入社会资本。四是“治”。即如何治理?传统的治理是依土而治,人固着于土地,属于封闭型治理;城镇化治理则是依业而治,人处于流动状态,属于开放型治理。随着城镇化,原有治理体系愈益不适应。如华西村早已是超级小城镇,治理体系却是村的模式,属于“大人穿小衣”。五是“路”。即城镇化道路如何走?中国是一个超大乡土国家,要在短时间内实现城镇化,必须在借鉴外国经验基础上走出自己的道路。

九、城镇化是一个长期渐进但又十分紧迫的过程

中国的城镇化是21世纪的一场影响深刻的重大革命。如果说20世纪中国的发展道路是“农村包围城市”,那么21世纪一定是“城镇引领农村”,城镇化成为社会发展主题。这意味着整个中国的社会根基发生重大变化。城镇化进程面对的并不是铺满鲜花的地毯,而充满着各种矛盾。随着农民进城,问题也将会进城。对城镇化的长期性和艰巨性要有足够的认识。当前最为突出的是两个问题:一是农业转移人口市民化。由于长期的城乡二元结构,大量农村人口进城务工经商,却因为户籍在乡而不能享受城市市民一样的均等待遇。“一城两制”的格局造成相当多数的农民工对城市缺乏归属感,甚至因被排斥而干扰正常的社会秩序。尤其是“在乡无根,在城无靠”的二代农民工愈来愈不满意“一城两制”的处境。这是历史遗留的紧迫问题,需要尽快推进农业转移人口市民化,让这部分人分享城镇化的成果。二是加快农民享受市民化的公共服务。近几年这方面成就斐然,但由于历史欠帐太多,农村公共服务建设还远远不能适应农民的要求。特别是水、电、路、环境等基础工程较差,制约着农民享受市民化的公共服务。

十、城镇化将使中国处于现代化进程中的新的节点上

城镇化与现代化一样是一个历史变动过程。在现代化之初,面临的是一个乡土中国,主要问题是农民问题、土地问题和贫困问题。这三者是一体的。农民问题是因为相当多数的农民缺乏土地而引起,缺乏土地自然容易陷于贫困状态。因此,现代化的第一个节点是解决农民问题、土地问题和贫困问题。由此有了孙中山先生提出的“耕者有其田”、毛泽东推动的“打土豪、分田地”和邓小平支持的田地承包到户等主张。这一系列变革满足了广大农民的要求,中国的现代化因此步入正轨。正如亨廷顿所说:“政治现代化的源泉在城市,而政治稳定的源泉却在农村。”⑥伴随城镇化,大量农村人口进入城镇,城镇成为主导性社会力量。而城镇社会与乡土社会有很大的不同。如果说乡土社会的特点在于“稳”,那么,城镇社会的特性则在于“变”。城镇社会充满着变革,也带来一系列变数。城镇人口更加注重个人的权利,更加关注社会的公平正义,他们希望政治能够不断回应社会的要求和呼声。随着农民进城,问题也集中到了城镇,而且由于城镇本身的“集中性”还会放大问题。因此,城镇化意味着中国的现代化进入到一个新的节点上。在这个节点上,发展问题与公平问题同时存在,自由的要求与秩序的维护的张力同时存在,公共需求不断扩大与满足需求的能力之间的矛盾同时存在。这使得国家的政治发展面临着新的挑战。

 

注释:

①《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第237-238页。

②《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第237页。

③[美]巴林顿·摩尔:《民主和专制的社会起源》,华夏出版社1987年版,第15页。

④[美]巴林顿·摩尔:《民主和专制的社会起源》,华夏出版社1987年版,第30页。

⑤《马克思恩格斯选集》第1卷,人民出版社1972年版,第56页。

⑥[美]塞缪尔·P·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,三联书店1989年版,第402页。