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    新型城镇化背景下乡镇政府改革路径探析
2014年07月19日 | 作者:孙召鹏 | 来源:中国改革论坛 | 【打印】【关闭

新型城镇化是我国现代化建设的历史任务,与乡镇政府改革相辅相成,积极稳妥推动新型城镇健康有序发展,乡镇政府改革是重要的一环。乡镇政府的治理状况和治理水平直接关系到新型城镇化的建设水平,关系到乡村经济社会的发展和稳定,乡镇政府的改革和创新能否适应新农村建设和经济社会发展新形势的要求,是关系我国政治稳定、社会和谐、经济繁荣发展的关键因素。

一、国内外乡镇政府改革的研究综析

近年来,在城镇化背景下,针对乡镇政府改革、定位、职能转变等问题,从学术界到政府进行了很多理论和实践上的探索,并取得了一定的成果,总结归纳国内众多专家学者的观点看法和政府的实践做法,主要观点如下。

1、国外研究梳理

乡镇政府改革是国外关于中国乡村问题研究十分关注的方面,在The Journal of Contemporary China、American Political Science Review、The China Quarterly、Asian Survey等刊物出现了较多关于中国乡镇政府机构改革、转型和治理的观点,各类国际性学术或研讨会议上,关于中国乡村治理的观点看法比较繁杂,归纳起来,国外学者关注的主要有以下几个方面:中国乡镇政府改革模式的设立和变迁;中国基层(乡镇)政府改革与基层民主进程的关系;中国乡镇政府问题与乡村治理的关系;基层(乡镇)政府改革与市场、社会关系;中国乡镇政府改革的未来模式选择;中国乡镇政府在国家治理体系中的作用,中国乡村政治的治理选择,中国乡镇政府改革与乡村宗族(家族)治理的关系,等等。尽管国外学者对我国乡镇政府改革研究的角度、切入点和关注的焦点各不相同,但是由于历史、文化、地域等方面的限制,国外学者多是在宏观层面或政策、制度方面对中国乡镇政府改革问题进行研究,观点比较繁杂或者单一,难以形成共识。

2、国内研究梳理

(1)乡镇撤并论。即简化管理层级,将乡镇撤销或合并。支持这个论点的学者认为:随着分税制改革和农业税的取消,乡镇政府面临着财源不足、职能单一、疲于应付维稳、公共服务职能薄弱、工作方式落后等突出问题,乡镇政府已经远远不能适应现代社会治理的需要,乡镇撤并有利于降低行政费用,优化管理服务的效率与质量。

(2)权责强化论。即强镇扩权,权责强化,这种扩权模式主要发生在东部沿海较为发达的地区。“强镇扩权”主要内容是按照“能放则放”的原则,将财、事、人等权利下放到较发达的重点乡镇,给予乡镇灵活的行政权限,扩大乡镇经济社会管理范畴的改革措施。目前江苏、浙江、广东正在实施强镇扩权试点并取得了一定的成果。

(3)乡政村治论。即乡政是国家基层权力核心,村治是给予村民自治和自主权,让村民自行处理村内各类事务。这种观点认为我国乡镇一级政府是不完备的政府,多数地区采取的是乡财县管、乡权县限的管理方式,导致乡镇政府权责不对称、事财不匹配,很多乡镇政府基本成为了维稳、接待的主体,他们主张将乡镇建设成为一个完备的基层政权,给予其配套的财源和权力。

(4)县政乡派论。即将乡级政权作为县级政权的派出机构,乡镇不作为一级政府存在,而是作为县级政权进行沟通、传达国家政策、履行政府职能的派出机构。这种理论认为与国家政权体系的其他层级政府比较而言,乡镇政府没有独立的财政,因而也缺乏相应的施政能力,作为派出机构,能够更好的完成社会管理服务职能,在实际上行政管理中形成三级一体的模式。

(5)其它观点。近年来,随着新型城镇化建设步伐的不断加快,我国各地关于乡镇政府改革的探索日渐增多,改革模式的地域性特点更加明显,呈现出了地域化、多样化的发展趋势。但是这些乡镇改革的模式大多数还处于起步探索的阶段,具体效果有待于验证。比如陕西的事权结合探索改革,苏州杭州的大社区建设改革,广东、浙江、江苏部分地区的镇级市改革,以及近几年趋于变热的市镇改革。

二、美国、日本和德国的乡镇政府(组织)治理做法

他山之石、可以攻玉,国外乡镇政府比较成熟的治理做法,对于我国的乡镇政府改革具有积极的意义。美国、日本和德国在经济社会转型发展中,也经历了城镇化的一个进程,在长期的体制选择中,三个国家都探索出了适应国情的乡镇政权治理模式并各具特色,本文选取美国、日本和德国,对这三个国家的基层政权(组织)改革治理的实践做法进行分析,以期为我国乡镇政府改革提供参考。

1、美国市镇学区改革治理

多样性自治和非政府组织共同发展是美国乡镇基层政府治理的重要特色。一是治理模式方面。各州的治理体制都是因地制宜,符合地域特色,目前,主要有五种乡镇基层政府模式,郡、市、镇三种是提供综合服务的基层政府,学区、特殊功能区是提供单一或个别服务的基层政府组织。如在东北部的十三州,市镇是主要的地方政府;在南部,郡是地方政府,它承担了管理社会提供服务的功能;在东北部的社会管理服务功能则是由市镇来承担,另外各地还规划了较多的具备单一职能的学区等。二是基层政府财政收入方面。市镇学区治理模式主要是在法治基础上结合市场机制,为市镇增加收入,除上级政府有限的财政拨款外,房产税超过地方政府全部税收的70%,销售和所得税位列其后,以及类似游客税、贷款税等较小的补充税种。为了增加财政收入,基层政府除了灵活运用税收手段之外,还充分利用资本市场融资,直接发行政府债券融资,投资建设道路建设、供水管道、污水处理等基础工程。三是公共管理服务方面。美国市镇自治中的基层政府不会包揽各类社会事务,而是通过培育非政府组织的发展,让非政府组织来承担众多繁杂的社会管理事务,以此来实现政府的社会管理、公共服务职能。目前,美国各类非政府组织超过100万个,遍布城乡社区,基层政府一般是介于营利和非政府组织之间,通过政策、法律和财政进行调控,来实现社会管理服务。美国非政府组织的快速发展不但基本满足了当地社区需求,而且几乎形成了一个无所不包、无所不干的服务网络,初步实现了“老有所养、需有所供”的目的。综合来看,美国目前的基层政府治理模式取得了比较显著的成绩,但是,在集中基层政府有限资源,应对较大规模突发事件方面还有欠缺,比如近年来的飓风的冲击中,基层政府很难有大的作为。

2、日本村(盯)议会治理

村(盯)议会治理是日本历经多年探索形成的基层政权模式,自治组织治理是其最大的特色。一是政权治理模式方面。日本行政管理体系中,乡镇基层政权治理的主体是村(盯)议会,村(盯)议会是由村民直选产生并具体从事农村事务管理的自治性组织,但是其工作职责和各国的乡镇(基层)政权基本一致,日本采取的是设置独特的自治组织来间接实现基层政权的治理。二是公共管理服务职能方面。村(盯)议会虽然号称自治组织,但实际上承担的都是政府职能,只不过是在名称上做了一些改变,比如:讨论决定辖区内的重大事项制定修改,撤销地方性的法案,管理预算、决算以及地方税收,检查村内事务管理、村务调查等。村长是村(盯)议会的一把手,肩负本村各类事务管理、协调和调度等职责,同时接受县政府指挥,其权力受村议会和政府的双重制约。三是民间组织治理方面。除村(盯)议会以外,日本还有大量的民间组织和互助团体,作为村(盯)议会治理模式的补充。如“农协”作为民间组织,主要作用是参与影响农业政策的制定,协助官方贯彻农业政策和维护农村和农民利益。总体来看,日本村(盯)议会的乡镇治理模式优势在于能够发挥村(盯)议会主体治理作用,政府的方针政策可以通过民间或互助组织间接贯彻,将政策调整工作通过协会组织落到实处,有助于农民依靠组织获取信息、资源和帮助,但是,这种基层治理模式劣势在于过于分散,不利于国家集权方针政策的有效执行。

3、德国的市镇改革治理

德国的市镇政府治理在欧洲大陆比较有代表性,市镇自治是其主要特色。一是乡镇治理模式方面。德国在乡镇政府改革治理中,采取市镇地方自治的模式,市镇、县和县辖市都是平行的基层行政单位,赋予乡镇政府一定的自主自治权力,允许乡镇基层政府自行处理各项行政事务。目前,除柏林、汉堡、不来梅外,其余13个州的均实行联邦、州、地方三级行政体制,主要是州、行政专区和地方(市、县、镇)三个层级。二是公共管理服务职能方面。市镇作为基层政权,是面向公众服务的一线主体,承担着除外交、军事等国家职能外的大部分公共管理服务职能,主要有公共事业、教育、社会福利、乡镇建设,等等。为保障市镇的自治职能,德国基本法明确了市镇的自主自治权,赋予了市镇人事、立法、财政、税务等多项权力,在法定范围内,市镇作为施政主体可以在职责范围内独立处理当地事务,上级政府或组织对其进行法律监督,而不能干涉地方事务,比如制定符合本地情况的法规制度,只需要向国家立法部门进行备案即可。三是乡镇自治地方特色方面。拥有部分立法权,具备颁布市镇(县)法令的权力,在国家基本法律框架内,市镇政府可以自行颁布一些法令;具备相对独立自主自治权,市镇自主施政,上级政府可以对其行使监督权,但是不能直接发表指令。此外,在上级政府或组织对该地区作出重大决定时,市镇政府还拥有否决权,可以对上级政府或组织提出异议并否决。总体看来,德国市镇自治模式比较重视市镇的自主性,赋予市镇的相对独立的治理和决策权,有利于基层政府立足实际制定政策,推动当地经济社会的良性发展,但是,较大的自主自治权很容易导致政策的随意性,近年来,德国部分乡村的民众抗议不断的一个重要原因,就是市镇的施政方针政策更换频繁,随意性太大。

三、城镇化背景下乡镇政府改革模式

城镇化是实现现代化的必经之路,是推动区域协调发展的有力支撑,2012年,李克强总理指出“未来几十年最大的发展潜力在城镇化”,但是,新型城镇化建设覆盖体制、土地、户籍等多个方面,对当前乡镇发展模式、方式、治理手段以及改革都提出了更高的要求,作为新型城镇化的一线主体和主要承接者,乡镇政府位置关键,积极稳妥的推进新型城镇化建设,加快推进新型城镇化建设的步伐,破解乡镇政府改革难题是关键的环节。目前,我国主要实施模式主要有以下四类。

1、模式之一:乡镇撤并、机构调整模式

乡镇数量的大幅减少,为新型城镇化建设奠定了坚实的基础。撤并方式是乡镇恢复建制以来进行的主要改革模式,对于提高乡镇政府行政效能,优化城镇结构,集中有限资源,增强综合竞争力起到了重要的作用。从1980年恢复到1986年,我国共有9万多个乡镇,历经三个较为明显阶段的撤并,到2012年,全国乡镇数量已经精简至25000左右。第一个阶段是1986年到1996年,全国乡镇数量减少了近一半,从9万多个压缩为4万多个,初步实现了乡镇机构的精简;第二个阶段是1996年到2008年,全国乡镇数量进一步缩减为34600个,乡镇总数缩减至五分之四,内设机构减少三分之一;第三个阶段是2008年至今,进行村镇合并,打造公共服务型现代乡镇政府,从2009年开始,结合乡镇分类改革,对邻近自然村进行合并为行政村或将有条件的村庄转化为社区。截止到2012年底,乡镇机构得到进一步精简,全国乡镇建制总量比2009年减少三分之一,达到25000个左右。撤并的同时,乡镇内设机构也进行了调整,在党政机构设置方面,机构进一步精简,乡镇一般只设党政办、经济办、社会事务办和财政所等必要机构,派出所、国土所、行政执法站基本由县市直管,将粮管所、畜牧站等撤销或转企;乡镇领导基本实现了交叉任职,乡镇党委书记兼任人大主席、党委副书记兼任乡(镇)长或纪委书记、副乡镇长兼职武装部长、组宣统战委员一人兼任,等等。总体来看,乡镇撤并改革精简了乡镇机构和人员,有效降低了行政费用支出,进一步提升了公共服务的效率与质量,对于经济社会快速发展起到了助推器的作用。

2、模式之二:强镇扩权、权责强化模式

“强镇扩权”是在新型城镇化背景下出现的一种全新的乡镇改革模式,也是各地政府探索实现新型城镇化建设路径的一次有益探索,强镇扩权对于充分发挥乡镇政府的能动性,制定更加符合当地特色的城镇化发展规划、方针政策等进行了有益地探索,并在一定范围中,取得了可观的效果。这种改革模式目前主要在沿海地区或其它地区中经济较为发达的乡镇试点,是将人、财、物等权力下放到乡镇,扩大乡镇政府管理权限的一种新兴的改革模式,强镇扩权主要目的是增权与分权,它赋予乡镇更大的管理权力,按照放权、高效的原则,通过委托、交办、机构延伸等方式,下放管理权限,加大对乡镇财政转移支付或扶持力度,推进中心镇在户籍、社保、土地、财政等方面的体制创新,推动乡镇政府行政管理改革。

2010年,广东省对部分经济较发达的乡镇进行重新分类,通过权力下放,扩大镇级管理权限,对乡镇实行“量体裁衣”式的扩权改革;浙江实行强镇扩权改革试点,全省有11个地市、近三分之二的县(市、区)都出台了扶持重点中心乡镇发展的镇级扩权方案,其中6个市设立了专项扶持资金,积极推进中心镇扩权强镇改革;江苏省选取经济较为发达的20个乡镇试行“强镇扩权”,通过乡镇主要领导高配、整体升格等措施赋予乡镇较大的经济社会管理权限。客观来看,强镇扩权的模式初步适应了较发达地区经济社会转型的发展趋势,调动了乡镇政府的积级性与创造性,较为合理调整了县乡(镇)之间的事权、财权、人事权,对于加快新型城镇化建设起到了促进作用,但是强镇扩权模式有其自身特殊性,目前还仅仅是局限于部分经济强镇的创新尝试,由于地区经济社会发展的不平衡,强镇扩权的效果还需要更长时间验证。

3、模式之三:综合配套、集约行政模式

新型城镇化建设需要配套高效的行政管理体系,综合配套改革是在撤并基础上进行的内部改革,目的是为了提高政府集约行政的能力,提高乡镇政府公共服务水平。综合配套改革并不局限于乡镇政府本身,不仅压缩机构、精简人员,同时进行事业单位、干部人事、社会保障等体制改革,更注重体制转型,重新调整及权力的重新配置,还权于社会、市场,推动集约行政、高效行政,从而实现乡镇职能转变与权力的社会化配置。目前,一些省市已经对乡镇进行了综合配套改革试点,比如,湖北省和山东省进行的综合配套改革具有一定的代表性,乡镇机构改革和集约行政同时进行,改革的主要内容是明确乡镇党政职能,领导班子交叉任(兼)职,站所分类改革,理顺条块关系,推进乡级民主建设,健全社会保障体系;推行集约行政,整合职能科室,归并重组相近、性质趋同的科(站、所),统筹规划建设,对农业、市场监管等部门进行整合;进行服务模式创新,在行政村内建立便民服务站所,在乡镇建立行政服务大厅,设立一站式管理服务体系,推进公共事务的社会化与市场化,通过委托和政府购买服务等方式将法律援助、公益服务、后勤保障等专业技术工作交由社会组织承担,完善乡镇绩效考核办法和工作流程,等等。这种综合配套改革下的集约行政模式,在实践中产生了较好的影响,机构整合节约了人、财、物,降低了行政成本,各部门协调度不断增强,进一步提高了公共管理服务效率,但是仍然存在科室融合、人员分流、利益分配以及可持续长效机制等问题。

4、模式之四:同类合并、大科制度模式

“大科制”改革模式,是在国家大部制改革影响下,较多地方政府实践的乡镇改革模式,主要目的是为了合并相同或相近的科室,减少行政资源的浪费。所谓“大科制”,其实是大部制的微观缩影,即在政府的科室设置中,将职能业务趋同事项进行集中,由一个科室综合管理,从而提高行政效率和服务水平。大科制改革,主要是进行完善制度、规范流程建设。例如山东、江苏、湖北等,都对乡镇进行了大科制改革试点。湖北襄樊卧龙镇在大科改革中,将职能和业务相近的科(站)进行归并,进行服务模式创新,打造“一条龙”的办公服务体系,设立党政办、农业中心、社会事务中心、经发中心的“一办三中心”服务模式,避免职能交叉、多头管理。青岛市在乡镇改革中,要求各区市所辖乡镇撤并职能相近、权责交叉站所,积极探索设立综合管理部门,比如农委、综合监管科室等,推进乡镇政府公共事务的社会市场化建设,将技术性、事务性工作,交由政府指定的社会组织或是人民团体承担。在大科制度的改革中,事业单位的合并是其中重要的组成部分。如江苏省沭阳的“大科制”改革,对10余个单位进行机构合并,全部整合到党政、招商引资、社会事务和督查等科室。当前,乡镇大科制改革还处于探索阶段,机构整合节约了人、财、物,科室之间的协调加强,但是也存在权限分配、部门融合等难题。

综合看来,这些治理模式都取得了一定的效果,在推动乡镇转型、建设服务型政府的过程中都发挥了积极的作用。如乡镇撤并模式和综合配套模式压缩了乡镇和机构的数量,对于减少行政开支起到了积极的作用,强镇扩权和大科模式对、于机构减少,职能转变起到了推动作用。但是,具体效果还有待于验证,如人员分流安置、权力重新分配、利益协调与平衡等问题。同时,对于改革缺乏明确的认识,部分乡镇虽然打出了公共服务的口号,但是实质仅仅是机构人员的简单加减,导致出现了“膨胀-精简-再膨胀”的循环。因此,乡镇改革要明确基本框架、指导思想、改革方向,综合配套,不能脱离地域特点和经济社会发展实际,比如“强镇扩权”的改革模式对于经济较发达地区可能是良性的选择,但是对于一些经济欠发达地区来说,可能导致该地经费支出增加,县域财政收入减少等负面影响。因此,在新型城镇化建设加快推进的背景下,还需要进一步的探索和实践适宜地方特色的乡镇改革模式,而不应该千篇一律,强制推行某种改革模式。

四、新型城镇化背景下乡镇政府改革路径选择

新型城镇化对乡镇治理提出了更多挑战和更高要求,要求乡镇政府进行改革,适应新形势下的治理要求。但是,不同地区的乡镇经济社会发展差异性较大,经济发展、政治诉求等不尽相同,因此,在路径选择方面应该因地制宜,探索适宜本地区发展的转型路径,推动乡镇适应现代社会治理角色的要求。

1、打造公开透明型乡镇政府

十八大提出“推动权力运行公开化、规范化,完善党务公开、政府公开、司法公开等各领域公开办事制度”,建设公开透明政府,透明使用公共权力,是建设发展社会主义政治文明的必然要求。公开透明要求政府治理过程中各类政治信息,通过传媒及时公示,推动公民快速有效地参与治理监督。目前,我国政府信息公开制度已经初步形成,政府信息公开的渠道在不断拓展,各级政府充分利用网站、报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开相关信息,尤其政务微博的出现,极大的推动了政府信息公开的速度和效率,但是,乡镇政府作为一线的主体,直接面向应急突发事件,在公开透明政府建设方面还要不断加强。如2011年、2012年两年内,全国各级政府主动公开信息超过7000万条,信息公开申请数量约50万条,90%的申请得到了答复,但是在政府信息公开中,目前多为县级以上政府,而乡镇作为联系群众的一线主体,无论在网上信息公开还是在在现实治理中,往往会遮遮掩掩,一再敷衍群众的合理政府信息公开诉求,这样的做法非但不能解决问题,反而会使民众更加反感、不信任,进一步拉远了政府与群众之间的距离。比如近年发生的广东乌坎事件、贵州瓮安事件,之所以事态急剧发展,很大程度上是民众信息不对等,乡镇政府从一开始没有能够做到信息的公开透明,让民众无法从正规渠道获得信息,而导致听信谣言,酿成了突发事件,造成了重大的经济损失和极坏的社会影响。因此,作为基层一线的乡镇政府,应该加大信息公开力度,扩大信息公开范围,做到信息公开及时,保证信息公开准确,虚心让百姓看、让百姓监督,增强乡民对乡镇政府的信任度。

2、塑造有限责任型乡镇政府

洛克的有限政府理论认为“政府公共权力治理边界应在适当的领域战略性收缩”。所谓有限责任政府,实质上推动政府由全能型向承担有限责任过渡,推动政府有所为有所不为。面对新型城镇化建设和经济社会转型的要求,现代社会治理要求政府从“全能政府”向“有限责任政府”转变,政府要弥补缺位、修正错位,建设有限责任政府不是压缩政府的权利,是从体制机制上对政府职能范围、行政方式和规模进行更为合理的界定,规范政府行为,避免对市场产生阻碍,改进乡镇行政管理内在运行机制,保证乡镇政府廉洁、公平和高效运行。不断理顺乡镇和村级组织的关系,放手让群众按照自治的方式去办,扩大基层群众自治范围,做到群众自己的事情自己议、自己办。乡镇政府是面向社会、市场的一线主体,其管理状况和水平直接影响着当地经济社会的发展程度,因此,乡镇政府要为它们的行为确立规则,而不参与或是直接领导它们,要合理划分界定乡级政府职责和权限,通过统一的制度机制建设制约乡镇政府的行为。同时,通过组建行业组织、建立产业协会等方式,对社会力量和社会组织进行有效地规制管理引导,推动角色转型,给社会以发展的活力,将乡镇政府从繁杂的经济活动中解放出来,投入更多的精力去处理它应该处理的公共事务,比如加强文化教育、养老医疗等乡村社会福利制度体系建设、市场基础设施建设等生产力基础建设,等等。

3、建设社区服务型乡镇政府

社区建设,对于政府职能定位、城镇管理、机制的创新等问题,有重大的改善和促进作用,建设社区乡镇政府,并不是将乡镇政府改制成为社区或者是社区的集合体,而是要求乡镇政府要树立社区服务的理念,由乡镇政府主导推动社区建设,更好的为转变政府职能、打造公共服务型政府转变。党的十七大、十八大报告明确提出了扩大基层群众自治范围,建设以社区为单位的管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体的目标。随着新型城镇化建设的不断推进,必然要考虑就医、养老、就业等问题,保证转入城镇户籍后的农民能够得到公平公正的对待,享受到与城镇居民相同的待遇,要解决这些问题,推动社区建设,建设社区政府,进一步改变公共服务的提供模式,建立以“公办机构为基础、民间机构为主体”的社会服务运行模式,才能在实质上提高城镇化的质量。建立党委领导、政府主导、民政牵头、部门分工负责、社会广泛参与的运行机制,加强对社区工作的宏观指导,完善社区工作的长效机制,充分调动居民参与社区建设和管理的积极性;同时,放权支持社区自治,在城镇规划、公共设施建设等涉及居民切身利益的工作中,广泛征求居民意见,加强社区基础设施建设,完善社区工作者的知识结构,通过社居委换届选举、竞争上岗和面向社会招考等多种方式,社区工作人员进行培训,逐步提高社区工作者的综合素质,在社区建设上,还应该不同程度地给予非政府组织以财政支持,发挥民间组织的独特作用。

五、结语

在新型城镇化背景下,实现乡镇政府改革创新、推动乡镇治理良性发展既是理论论证的过程,更是理论创新的实践过程。新型城镇化与乡镇政府改革相辅相成,积极稳妥推动城镇健康有序发展,乡镇政府改革要按照建立现代乡村公共治理结构的要求,做好行政管理体制机制的顶层设计,选择适宜各地区的乡镇政府改革路径,推动乡镇政府强化社会管理,打造公开透明的公共服务型乡镇政府,推动社区建设,健全完善基层社会保障体系和管理体制,建立健全公平、公正的政府公共服务体系。