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    推进湖南新型城镇化的空间结构优化与规划创新
2014年07月27日 | 作者:刘沛林 | 来源:中国乡村发现第23辑 | 【打印】【关闭

党的十八大提出坚持走中国特色的城镇化道路,加大城乡统筹发展力度,推动城乡发展一体化,构建科学合理的城市化格局,进而打造“美丽中国”。“十二五”规划指出“通过实施区域发展总体战略和主体功能区战略、完善城市化布局和形态、加强城镇化管理等举措,促进区域协调发展,积极稳妥推进城镇化”。我省第十次党代会集中党内外智慧,提出把大力推进新型城镇化、统筹城乡发展作为富民强省的战略之一。

湖南城市化发展经历了缓慢起步期(1977年以前)、稳定发展期(1978年—1999年)和加速发展期(2000年以来)。2l世纪初,我省城市化率超过30%,近几年来以年均1.7个百分点的增长速度推进,全省人均GDP已超过1万元,湖南已进入工业化中期和城市化加速发展的关键时期。但是,城镇空间结构存在平均规模偏小、地域分布不均衡、空间网络不明显等问题。推进新型城镇化、实现城乡统筹和互动发展都对空间结构优化提出了新要求,因此,加快推进新型城镇化进程,以构建“诗意”的人居环境为目标,以建设“美丽中国”、“美丽湖南”为着力点,优化城镇空间结构与规划创新,是湖南城镇化发展的当务之急。

一、湖南推进新型城镇化的空间结构现状与问题分析

目前全省城镇化率仍低于全国平均水平4.5个百分点,城镇平均人口规模只相当于全国的80%,首位城市人口聚集度仅为2.9%,城镇地域分布不均匀,城乡二元结构明显,城镇空间网络不发育,城镇空间结构亟需优化,新型城镇化进程亟需加快推进。面临的主要问题有:

1.城镇规模偏小

2012年湖南有设市城市29个,其中人口超过100万的城市1个,50万—100万人口城市9个,20万—50万人口城市7个,小于20万人口城市12个,建制镇1109个,县以下建制镇979个.城市密度达1.37个/万平方公里,小城镇密度为52.3个/万平方公里,初步形成了以长株潭为中心,各市(州)区域中心城市为骨干,以众多小城镇为依托,大中小城市并举的城镇体系。但城镇的平均规模较小,经济实力较弱,对区域的带动作用不强。

2.城镇地域分布不均衡

与自然条件和经济发展水平的地域差异相对应,城镇地域分布也很不均衡,城镇密度呈现明显的东密西疏特点,城镇发展格局总体呈现为“湘中塌陷,湘西滞后,湘北、湘南发展速度较慢,湘东发展明显加快”。

3.城乡二元结构明显

2011年湖南省地区生产总值中非农业产值占85.5%、城镇化水平45.1%,与占地区总产值14.5%的农业产值和占总人口55.9%的农村人口分布,呈现结构性失衡状态,农业GDP生产率为1.376,非农业GDP生产率为5.98,二元结构强度比为4.34,城乡二元结构明显。

4.城镇空间网络不发育

湖南现有城镇之间经济联系较少,没有形成围绕长株潭城市群、各中心城市和交通网络紧密协作的合理的城镇空间网络结构,与湖南现有的高速公路等基础设施的协调程度低,整个城市群结构比较松散。

二、湖南推进新型城镇化空间结构优化与规划创新的路径——构建“诗意”人居空间

“诗意的栖居”是从哲学高度对人类生存空间的一种态度和渴望。传统城镇化是在计划经济体制下提出的,强调城镇规模扩大和空间扩张,其空间结构主要从静态的角度考虑城镇的等级规模、城镇职能分工、城镇空间分布和区域基础设施,而新型城镇化是在我国社会经济转型时期提出的,强调城乡统筹与互动发展、城镇文化与公共服务水平提高、生态环境与社会环境有机融合,与传统城镇化的空间结构应该存在很大的差别,因此,本研究从新型城镇化内涵出发,从生态安全、粮食安全、城镇联系、基础服务设施、城镇形态、居民就业、城镇活动和城镇体系等八个方面,提出“诗意”人居空间构想,以期优化城镇空间结构,主要包括:

1.构建生态安全的城镇化本底空间

为了实现现代化,国家加速推进城镇化和工业化,经济得到了快速的结构性增长,与此同时,大气、水体、土壤和生态遭受污染,农田、森林、草原、湿地等生态遭受破坏,环境事故、生态灾难、生态难民及自然灾害频率不断增加,生物多样性、水源涵养能力、生态服务功能及生态系统健康水平持续下降,这给人民的身心健康、国家的环境状况以及经济的持续发展能力造成了严重威胁。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,湖南推进新型城镇化,必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,严格保护植被、土壤、动物生态群落、河湖水网、湿地、浅山、自然保护区、森林公园、郊野公园等城镇化生态本底空间,保障城镇化的生态安全。

2.构建粮食安全的城镇化人本空间

城镇化的核心是“人”的城镇化,本底的最大前提是生态安全,而人本的首要前提是吃饭问题。统计数据显示,中国人均耕地面积仅为1.38亩,约为世界平均水平的40%,耕地质量总体偏差,而且水土流失、土地沙化、土壤退化、“三废”污染等问题严重。目前,我国正处于快速城市化时期,城镇化进程的加快使耕地保护面临严峻形势,推进新型城镇化就是要构建严格耕地保护政策的同时,千方百计增加耕地面积,坚守18亿亩“耕地红线”,保障粮食安全的城镇化人本空间。

3.构建网络化的城镇联系空间

目前,湖南城镇与区域发展处于点轴式空间结构向网络式空间结构转化阶段,根据区域空间结构演化规律,湖南推进新型城镇化就必须实现便捷、实用、高效的城镇网络化发展空间,以市场需求为导向、以产业布局为基础、以区内区际经济联合为纽带、强化长株潭城市群核心增长极,增强岳阳、衡阳、常德、邵阳、怀化五大区域中心城市增长源,发展壮大建制镇形成辐射点,完善岳一郴、株一怀、石一通、常一永、长一首等五条交通干线城镇发展轴,形成“一核五轴五心”的新型网络化城镇联系空间。

4.构建均等化的基础服务设施空间

新型城镇化在空间上就“新”在城乡统筹,打破城乡二元结构,实现城乡一体化发展、互动发展、融合发展,城市地区和乡村地区协调发展。湖南推进新型城镇化就要打破原有的城乡界限,开放城市,构建城乡居民和城乡各种生产要素自由迁徙和自由流动、城乡均等化的基础设施和公共服务设施空间,实现城乡互动、协调、一体化发展。

5.构建“三集中”的美丽城镇形态

新型城镇化不仅要保护环境,更要节约资源,重点是节水、节地、节能和节材,其目的是促进人口经济与环境协调发展,本质是科学发展。根据湖南的自然条件和城镇化特点,构建工业向园区集中、农民向城镇小区集中、农业向生态园区集中的“三集中”的美丽城镇形态,实现城镇建设用地规模严格控制、整体布局紧凑、街区功能多样、公共交通引导土地开发。

6.构建稳定匹配的城乡居民就业空间

我国城镇化需要高度重视在城镇长期务工就业的外来农民工问题。从各国发展进程看,城镇化更重要的是创造就业机会,稳定农业转移人口。由于大中城市相比小城市和小城镇吸纳就业能力强,聚集效益高,传统城镇化时期,我国农村人口主要转向环渤海地区、长江三角洲地区、闽东南地区和珠江三角洲地区等经济发达地区的大中城市的制造业、服务和住宿行业、部分建筑行业转移。因此,造成了农村转移人口就业的低稳定性和空间的低匹配性。湖南推进新型城镇化,就要适应小城市和小城镇数量多、进入门槛较低、与转移农村人口空间近、居民生活成本和就业成本较低的特点,继续发挥大中城市在吸纳就业方面的作用,加快发展生活性服务业稳定匹配的城乡居民就业空间。

7.构建高雅和谐的城镇活动空间

城镇空间是人们活动(包括日常生活活动和生产活动两大类)的载体,日常生活活动便捷实现,生产活动经济高效,两类活动之间及其内部之间协调是城镇化始终追求的目标,新型城镇化就是要在生态本底空间安全的基础上,合理布局基础设施空间、公共服务设施空间和生产空间,形成以有限山水构造无限意境和各类活动各得其所的高雅和谐活动空间。

8.构建合理协调的新型田园城市体系

新田园城市理论提出:在较大区域内建立若干个绿色城市,城市之间为城镇化程度不断提高的田园区域,空间结构上呈现为城市与田园相间的城乡一体化程度较高的多中心城镇聚合区。湖南推进新型城镇化,就必须按照布局合理、集约高效、功能完善、生态友好、定位明确的原则,构建以城市群为主体形态、以长株潭城市群为核心,环长株潭城市群(“3+5”)为重点,以中心城市为依托、以县城和中心镇为基础,大中小城市和小城镇协调发展的新型田园城市体系。

三、湖南推进新型城镇化的规划创新应对

湖南推进新型城镇化的空间结构优化,实现规划创新,可以从规划理念的创新、规划体系的创新、规划实施的创新三个方面进行。

1.确立全面发展的规划理念

传统城镇化强调物质空间规划,实现了人口与土地的城镇化,而新型城镇化更注重人的全面发展,经济、社会、环境的全面发展,因此,新型城镇化的规划是一个综合的系统工程,要摒弃原有的单一物质建设规划的思路,以社会整体为重点,统筹物质建设、经济发展、社区发展及社会福利,兼顾效率与公平,最终实现城市的全面发展。

2.建立联动式的规划方法

传统城镇化的规划主要依靠部门自上而下式的规划控制方法,随着经济社会的发展,发展柔性越来越强,社会利益团体越来越多元,传统规划方法已不适应经济社会发展,因此,必须建立让市民、企业、民间团体充分参与规划编制管理的上下结合的联动式规划方法。

3.完善空间规划体系

目前,我国虽然有名义上完整的空间规划体系,但作为重要组成部分的国土规划、区域规划,在开展的深度和广度以及指导约束力方面都过于薄弱,而且与城市规划、村镇规划的编制和管理分属不同部门,各行其是。因此,推进新型城镇化必须将城乡区域规划、城镇体系规划、城镇规划进行协调,实现纵向三规统一,并从省情出发,编制县域全覆盖的城乡一体化发展规划,实现“城乡一张图,规划全覆盖”,完善空间规划体系。

4.创新规划实施的评价标准

在传统城镇化规划目标的考核中,所有区域与城市所使用的评价指标体系都是相同的。然而不同区域的条件和承载功能是不同的,且处于不同区域的城市职能也不同。因此,要针对不同的区域、不同区域的城镇和不同大小的城镇,因地制宜制定评价标准,实现规划实施的评价标准创新。

四、湖南推进新型城镇化空间结构优化与规划创新的对策建议

以“户籍、土地、就业、保障”改革为主要突破口,推进新型城镇化,构建“诗意”的人居空间,实现湖南新型城镇化空间结构优化与规划创新,从而达到建设“美丽湖南”的目的。

1.改革户籍制度,实行城乡统一户口

以城市为单元,建立城乡统一的户籍登记管理制度,从而真正消除城乡就业、教育、社会保障等差别,放宽农民进城的配套措施限制,放宽农民进城就业和定居条件,鼓励农村居民到城镇就业落户,对进入中心镇和一般集镇落户的农民,可保留其在农村原有的集体土地承包权,真正给予转移农民市民化待遇。

2.改革土地制度,建立农村土地产权

深化农村产权制度改革,建立农村土地产权,让土地真正成为农民的财富。从法律上赋予农户物权性质的农用土地承包权和50年以上稳定有保障的土地使用权,允许其自由转让、出租、抵押、入股、继承。给农民私有和集体所有的房产颁发房地产证,允许上市交易和抵押。积极推进社区股份合作制,把村集体经济组织的资产量化为其成员的股份,明晰集体资产的产权,优先在城郊区的村集体经济组织推行。

3.改革就业制度,建立统筹城乡就业

建立统筹城乡一体的就业体制,变农民为市民,大力推进农民工待遇的平等化。把统筹城乡就业作为国民经济和社会发展总体规划和战略的重要内容,与产业政策、投资政策、外资政策、社会事业发展政策一体化考虑,实现就业与宏观经济和社会发展的良性互动。整体看待城市就业和农村就业,充分发挥城乡就业的内在联系和相互作用,促进工业化、城市化、市场化和现代化的进程,实现城乡就业的统筹规划、良性互动和整体健康发展。

4.改革保障制度,建立统筹城乡社保

建立统筹城乡的社会保障制度,将农民工纳入城市社保体系,对进城务工的农民工实行工伤、医疗、失业、养老保险,并针对农民进城后流动性大的特点,探索社会保障基金和待遇可承接转移的办法,建立以城市为单元覆盖城乡的统一的社会保障体系。

总之,要推进湖南新型城镇化,必须在建设“美丽中国”的大背景指导下,以构建“诗意”的人居环境空间为目标,打破常规,突破障碍,创新规划,提升品质,从经济空间、社会空间、居住空间、环境空间等方面入手,系统优化城镇空间结构。只有这样,一个充满诗意的“美丽湖南”才能尽快呈现在我们眼前。

(作者系衡阳师范学院院长、教授、博导,湖南省人居环境学研究基地首席专家)

(此为原稿,与书刊有出入)