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    孙自铎等:中部地区应把县城作为推动城镇化的重要路径
2014年07月27日 | 作者:孙自铎 董帮应 | 来源:未知 | 【打印】【关闭

区域发展需要中心城市的带动。而一个具有一定经济实力的城市,对周边区域发展将起到强有力的辐射带动作用,并能促进小城镇的崛起与发展。此外,在今后的若干年,工业化城市化是推动我国经济发展的重要源泉。中共十八大提出要走新型城镇化道路。正是在这一背景下,中部地区的一些省提出工业化城市化双轮驱动的发展战略,工业化、城市化、信息化及农业现代化“四化”同步发展更是全国的方针。但多年的实践表明,走好城镇化道路,既要考虑到经济发展的阶段性,又要从实际出发,即要因时因地制宜地加以选择。其次,城镇化的核心是农民市民化,哪类城市最有利于市民化是模式选择重点。再次中部地区县域经济发展有能力吸引农民进入就业,而且县域经济发展促进县城的发展,反之县城的城市化倾向又推动着县域经济的迅速崛起,相互促进。从中部地区的现实来看,在当前抓好县城建设,使之实现两轮驱动“三化”同步,十分必要。

 

县城建设的现状与问题

从我们所调查的七个县来看,无论是建设目标、规模还是建设的档次和标准,也不管是人口密集的北方还是人口稀疏的南方,县城均在朝着中小城市方向发展,几乎各地都是按30万左右甚至50万以上的城市规模规划的。其次在城市发展定位上都把宜业宜居同等对待。各地都十分重视规划,且在建设中都大力发展二三产业,致力于工业园区建设,还比较重视文化、公园、休闲、生态、卫生、教育等社会事业方面的项目。一些县城的广场、濒河大道、文化馆、学校、公园、体育场,如宿松县的城内广场、霍邱县的濒河大道、阜南县和明光市的体育场建设以及一些居民小区建设等已具有一定的品位。再次,各地在重视县城建设的同时,也把农村小城镇及新农村建设列入县域发展的统一规划中。还有,一些县开始重视特色发展,提出以特色产业立县、以文化特色兴城。这种情况在城市的扩张中是无法见到的。

但不可否认,在建设和发展中也遇到一些矛盾和问题,其中有一些是普遍存在的问题。

一是人口集聚、城市规模扩张与土地供给不足的矛盾。各县都反映近年县城发展很快,扩张迅速,人口与产业等要素向县城集聚态势明显,但土地供给指标都被中心城市建设拿去,下达到县里的很少。

二是公共设施建设的迫切与缺乏资金正常的来源渠道之间的矛盾。全省多数县城在前些年还是一个人口不足几万的小城,市政设施简陋,文化、公园、景观、体育等基础设施严重缺乏,商业网点不足,尤其是新兴和较高档次的商业业态缺乏,不能满足居民消费档次提高的需求,也与城镇发展的城市取向不相适应。城市的这些基础设施建设需要大量投资,多数县的财政收入还不多,通过招商引资建设因缺乏土地供给而受阻。

三是社会管理跟不上城镇转型发展的需要。近年来,随着县城的扩张,短期内县城进入一大批人口,社区管理任务繁重,工作人员要增加,但现实的社区管理普遍缺场地房屋,人员工资低且无着落,据我们在七县的调查,多数县城的社区委的办公条件和人员待遇还不及农村村级管理。

四是工业区与城市化脱节。县城一方面缺土地指标建设,另一方面各县又都有10多平方公里甚至更大的工业园区,仅仅作为生产区而非居住区,占用大量土地而对城镇化没有帮助。这种情况比较普遍,如某县有两个省级工业园区,面积近20平方公里,但对县城发展、人口容纳几乎没有起到多大作用。

县城建设中面临的这些问题,多数是客观的体制和政策造成的,也有县城自身建设中的问题,如集约节约用地的问题,应区别对待,寻求措施解决。

 

促进县城向中小城市健康转型的对策建议

从调查的各方面情况来看,在今后五至十年中,县城向中小城市发展过渡是必然趋势,如何顺应潮流,使之健康快速地发展,各地应提前做好设计,科学把握,正确指导县城建设,为此针对现实,提出以下一些建议。

一是充分认识县城在推进城镇化中的地位和作用。从发展趋势看,中部地区乃至全国城镇化中大部分人口不可能进入大的中心城市,县城将是城镇化工业化的主要载体。以安徽为例,全省61个县(市)城,以平均每个县城进入人口20万计,总计可以容纳的人口达1200万人以上,占全省总人口的近20%,仅此即可提高全省城市化率约20个百分点,目前的全省城镇化率为43.2%(2010年),目标是2030年达到70%,就是说城镇接纳的城镇化人口占总城镇化人口总量的70%,由此可见其重要作用。因此,首先要充分认识其地位,给予支持,使之具有自我发展的能力。但要指出的是,支持不代表过多地干预,县城建设向中小城市转型是一个新生事物,如何建设好,破解建设中的问题与矛盾需要在实践中探索,因此要支持鼓励各地从实际出发进行创新与探索。这才是最根本的。

二是县城的发展规划、建设管理的理念与标准,要以城市为标杆。即要把加强县城建设作为缩小城乡差别的重要路径来对待,不能再以过去小城镇的标准从事设计与建设。从历史经验看,安徽对小城镇建设有独特的情结,1985年在全国第一个召开小城镇发展研讨会,又是全国第一个贯彻农民自理口粮进城试点。1999年在全国已开展大城市建设时,还专门下发文件支持小城镇建设,前段时间又对小城镇建设做出专门规划,但实践中除少数地方外,小城镇建设并不理想,究其原因,主要在于建设标准低,无法容纳人就业,也无法吸引人进入。这个教训值得吸取。

三是在城市建设的资源供给上要重点向县城倾斜,还要让县(市)在资源利用方式上大胆创新,改变过去向中心城市倾斜的做法。不仅如此,还应在资源使用政策上支持县城创新。如要允许县城对城乡土地置换,要允许农民以宅基地换取城市低价房等,总之,要在地随人走、地随产业走的原则下,允许和提倡、鼓励各地创新。此外,还要允许县级进行资金整合,统筹使用。条件具备时,也要允许和鼓励县城建设中的金融产品创新。

四是千方百计为农民进城创造条件。近年,县级也在上级支持下大力建设廉租房,让城镇低收入者和部分农民工居住,但许多县反映,可以通过减少廉租房扩大廉价房供给,补贴农民购房,使农民有长期进入的打算和可能。又如可以以宅基地换低价房,以土地使用权换城市居民社会保障,既可以让农民与农地彻底分离,又可降低农民进城成本。还有,通过教育资源整合,以及加强农民职业教育的投入,以便为工业化城市化提供高素质的居民和产业大军,并让农民在县城能就业和就好业,以使农民尽快消除与市民的差别,融为一体。县级中等职业教育尽快实行免费教育,等等。

五是对县城建设要因地制宜,量力而行。在规划上可以适度超前,但在具体建设步骤也不能盲目脱离实际。分步推进县级在土地利用上要注意节约集约利用,尤其要利用好工业园区,使之工业化与城市化同步推进;还要解决对资源利用的粗放性,提高利用率。

六是县城工业区建设必须兼顾城镇化,产城一体化。从发展趋势看,中心城市的工业要向周边县转移,县域工业发展获得机会,工业进园区不能走分散之路,但这并不代表工业园区与城镇化的脱节,二者要兼顾,这对节约用地、就近就业等有诸多好处。县级在规划中必须坚持这一原则。

 

(作者孙自铎系安徽省社会科学院研究员;董帮应系安徽大学经济学院博士)

 

(此为原稿,与书刊有出入)