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    从新型城镇化透视市域“城市群”
2014年09月28日 | 作者:郁鸿胜 | 来源:人民论坛 | 【打印】【关闭

走出一条中国新型城镇化发展的道路,是我国现代化建设的历史任务。所谓新型城镇化,具体来说,就是以人为核心,以扩大内需为目的,以破解深层次的土地、户籍、社会管理、资源、生态和环保等问题为重点,以产业支撑为手段的可持续发展城镇化。 

城镇化的主体形态决定了城镇化的发展方向。目前,中国已有一半以上的人生活在城镇,对经济和社会发展产生了不可忽视的作用。有鉴于此,美国经济学家、诺贝尔奖获得者斯蒂格列茨教授把中国的城镇化和美国的高科技并列为影响21世纪人类发展进程的两大关键因素,并认为城镇化是新世纪对中国而言的第一大挑战。 

当前,国家已经明确了城市群是我国新型城镇化的主体形态,而上海在城镇化的发展上有许多国际大都市所具有的特点。根据中国新型城镇化发展的国情,结合上海城镇化的现状及发展态势,上海如何在中国的新型城镇化进程中,落实“城市群是我国新型城镇化的主体形态”这一规划要旨?我在这里先提出一些自己的想法,供大家参考。 

城镇化必须因地制宜 

上海城镇化发展目前面临的最大困惑,就是除了近百万的农业人口要在有条件的情况下向城镇转移以外,还要考虑到近千万从全国各地到上海务工的农民工及其家属 

从定义来看,城镇化指的是当农村人口不断向城镇转移、第二、第三产业不断向城镇聚集时,城镇数量因此不断增加、城镇规模不断扩大这一历史过程。城镇化的本质特征主要体现在三个方面:一是农业劳动人口向非农劳动人口转移,二是农村土地向城镇空间转移,三是非农产业向城镇转移。其中,最关键的就是劳动人口的转移。 

就全国而言,多年来,外商直接投资的开放式发展带来了数以亿计的人口迁移,扩展了城市空间,增加了城市数量。2011年,中国总人口为13.474亿,其中城镇人口为6.908亿。 2013年,中国的城镇化率达到了53%。若以2010年的世界平均城市化率55%为对照基数,再参照欧美等先进国家的高城市化率 (如美国82%、德国74%、日本66%)看中国的城市化道路,应该说,还有很长的路要走,还有很大的发展空间。 

目前,我国有657个城市,比1978年增长了2.4倍。小城镇数量达19249个,比1978年增长了8倍。其中,200万以上城镇人口城市达36个,增长了2.6倍;100万—200万城镇人口城市达83个,增长了3.4倍。各类城市人口3.4亿,占城镇总人口的57.6%;县城城镇人口1.2亿,占城镇总人口的20.3%;小城镇镇区人口1.3亿,占城镇总人口的22.1%。换言之,中国的城镇人口有一半以上住在城市,还有近一半的城镇人口住在城镇。若以我国每年城镇化率增长1%计,每年将有1500万的农村人口进城。据专家测算,在城镇化进程中,每增加1万城镇人口,可以直接带动基础设施和住房建设投资8亿至10亿元。也就是说,如果按我国每年增加1500万的农村劳动人口进城务工计算,或可直接带动基础设施和住房建设投资1.5万亿元。 

城镇化需要大量的生产性投资,以及大量的基础设施和公共服务投资。要对供电、供水、道路、通信、燃气、热力、垃圾污水处理等设施规划建设,要对教育、卫生等公共服务设施进行建设,要对商贸、金融等各类服务业的设施进行建设。此外,城镇化还需要大量房地产投资,满足住房需求和工商业生产经营需要。但从发展态势来看,若延续这样一个发展逻辑,我国的大中城市已经没有这样大的承载力了。 

然而,从目前全国2.2亿的进城农民工来看,在总体布局上,还是向沿海省市迁移。主要集中在我国的广东、福建、浙江、江苏、上海和北京。这六个省市承接了我国流动人口总量的85%。目前,我国沿海的大城市人口规模不断扩大,但是这些大城市中的小城镇,人口规模依然偏小,所以,大城市中的小城镇拥有较大的发展空间。2012年,我国50万以下城镇人口的中小城市有450个左右,占城市总量不到70%。全国平均城市人口不到50万人。因此,城镇化的过程或许就应该鼓励上亿的农民工到小城镇工作和居住,那里既有比较充分的发展空间和机会,又能从某种程度上不再加重特大城市和大城市的压力。 

我国目前县城城镇人口平均为7万人,建制镇镇区人口平均为7845人。这样小的人口规模,不利于城镇空间的科学利用。设想一下,如果每个县城平均人口增加到10万人,那么对全国来讲,就可以容纳1.6亿城镇人口;如果每个小城镇平均人口达到1.5万人,那么对全国来讲,就可以容纳近3亿城镇人口。因此,从这个角度来看,中国的人口迁移就应该引导到城镇,而不是城市,中国应该多提“城镇化”。 

如果拿上海城镇化发展的现实与全国的情况作比较,有许多相同点,但更多的是不同之处。比如,若按上海户籍人口计算,其城市化率已近90%。上海城镇化发展目前面临的最大困惑,就是除了近百万的农业人口要在有条件的情况下向城镇转移以外,还要考虑到近千万从全国各地到上海务工的农民工及其家属。而如果按常住人口计算,上海的城镇化率仅有一半左右。上海只有近100个乡镇。如果每个乡镇可以平均容纳8—10万人,就能吸纳近1000万的外来常住人口。 

在上海的有些乡镇,外来常住人口已经超过30万。这已经不是一个乡镇人口规模的概念,而是成为了中等城市或小城市。前面已经提到,按城市人口统计,全国平均城市的人口还不到50万人,而上海的新城规模基本上都已达到了中等城市的规模,有些已经达到了大城市的规模。上海的新市镇的规模有些已经达到了中等城市的规模,许多新市镇的人口规模已经达到小城市的规模。因此,上海郊区的新城或新市镇,要走具有上海特点的新型城镇化之路。从战略起点上,郊区布局应该按城市规模建设,而不宜按城镇规模来规划和建设。 

从新型城镇化透视城市群 

城市群内的每个城市都是一个枢纽节点。各城市相互支撑、相互依靠,城市规模有大小、功能有不同,但在利益上是平等的主体。在城市群的规划设计上,强调的是双赢和多赢效应 

从城镇化发展历程来看,我国城镇化布局主体形态经历了小城镇、大城市以及城市群等三次路径选择。 

中国的基本国情是人多地少。在改革开放之初,为了促进我国城乡统筹发展,使农民富裕起来,我国主要以开办乡镇企业来建设小城镇,使农村人口顺乎自然地向小城镇集中,推动城镇化发展。但实践证明,以小城镇为主体形态的城镇化没有真正发展起来。在市场经济的环境下,很多乡镇企业由于市场信息沟通不畅、资金不足等原因,最后纷纷倒闭。 

上世纪90年代,以上海浦东为龙头的对外开放,带动了我国东部沿海城市的整体开放。以外商投资为主导的大型工业园区在我国东部沿海城市纷纷落户,吸引了大量人口向东部城市聚集。自此,以大城市为主体形态的城镇化布局逐步形成。从正面来看,在这一格局下,大城市吸收了大量农村剩余劳动力,这给农村适度集中经营提供了前提,带来了我国经济30多年来的高速增长。但从另一方面来看,以东部大城市为主体形态的城镇化发展,也带来了诸多问题:一是劳动力红利逐渐消失。北京、上海、广州、深圳等大城市由于人口数量的陡然增加,以及现有土地制度的制约,致使这些大城市国有土地价格上升,促使房价飙升,并催生了工资上升的压力。而我国这30多年来的经济快速增长,主要依靠的就是低廉的农村劳动力成本。二是“大城市病”凸显。城市人口和功能过于集中,环境恶化、交通拥堵等大城市综合征日益加剧。三是城乡结合部管理真空。一些外来人口过多集中在城乡交界处,造成了小产权房、城中村等问题。四是由于拆迁、征地,使一些集体土地变为国有征地。在此过程中,出现了一些农民利益受损、缺乏保障的问题。 

随着我国城镇数量和规模的不断扩大,城市群形态更加明显。城市群已经成为拉动我国经济快速增长、参与国际经济合作与竞争的主要平台,成为进一步推进我国城镇化的主要方向。城市群是我国推进城镇化布局的第三次选择,也是城镇化加速阶段的战略选择。我国已在“十一五”规划中明确提出,要把城市群作为推进城镇化的主体形态。不过,虽然城市群将对我国城镇化发展作出贡献,但在此发展中也存在一些值得关注的实际问题。比如,我国现有城市发展水平整体仍然较低,行政色彩浓厚;县域经济发展滞后,城乡差距明显;中心城市作用和贡献率低,辐射带动能力有限;城市群等级体系不健全,缺少次中心城市;城市间产业结构雷同,没有形成良好的分工协作格局;对于跨省域的城市群,政府之间协调能力不足;多数城市群仍处于粗放式增长阶段,可持续发展压力大。为此,党的“十八大”提出要走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路,《国家新型城镇化发展规划(2014—2020年)》对此也作出了明确布局。 

未来我国东部城镇化发展的重点是,在优化城市群的基础上,逐步打造一些更具国际竞争力的大城市、特大城市。在沿海发达地区,有条件的中心镇要发展成为小城市。而在中西部地区,则是重点培育大批中小城市。按此规划,我国的城市数量就会在657座城市、近2000多个县城、1.9万多个城镇的基础上,增加近百余撤县设市的城市。如何科学合理地布局这些发展起来的城市,实施大中小城市和城镇的合理分工,将是与此有关的城市群规划在下一步必须审慎研究、切实落地的问题。 

城市群是城镇化布局重要的资源配置要素。那么,城市群与都市圈有何不同呢?就都市圈而言,大城市就像一个主机,都市圈内的每个城市就像是一个终端;而城市群则是一个网络的概念,城市群内的每个城市都是一个枢纽节点。各城市相互支撑、相互依靠,城市规模有大小、功能有不同,但在利益上是平等的主体。在城市群的规划设计上,强调的是双赢和多赢效应。 

上海应该在我国新型城镇化发展中,率先走出一条符合建设国际化大都市的城镇化新型主体形态的路,将上海市域城市群体系作为上海新型城镇化的主体形态:如果上海各区县的城市群能够按照市场经济运行规律建立城市体系,实施打破行政区划疆界的管理、规划制度创新,就能在更大的范围里科学配置要素资源,推动城市群内部人流、物流、资金流、技术流和信息流的合理流动,健康有序地推进上海城镇化进程;如果上海各区县的城市群可以通过区域的功能结构来整合周边城市的经济和社会结构,形成大中小城市的合理分工,必将更有利于城市间的产业联系,引导劳动者的分流和迁移,疏导特大城市和大城市的就业压力。上海各区县城市群规划和建设,不仅可以加快城市间的集聚和辐射效应,还将加快城市群的基础设施一体化,为农民进城提供重要的基础条件。 

从这个意义上讲,如果我们将上海仅仅看作是一座城市,那么这座城市在推进城镇化过程中可以发挥的作用是有限的;但如果将上海规划成为一个有特大城市、大城市、中等城市和小城市组合成的城市群体系,那么它在推进城镇化过程中可以起的作用就不一样了。 

市域城市群的意义与方位 

规划和建设上海市域城市群,应成为推进上海城镇化建设的重要内容。它是跳出上海老的城镇体系、调整上海城市空间布局、推进城乡一体化、加快新型城镇化的治本之策 

目前,上海的集聚和辐射功能,绝大部分集中在中心城区的600多平方公里范围内,郊区的城镇集聚和辐射力总体上还不强。由于长三角城市群中的数十个县级市和地级市的城市活力不断增强,从城市资源配置来看,上海理应充分发挥首位城市的功能。为此,我们需要跳出原有的城乡规划体系的思维定势,从建立世界级城市群的发展眼光寻找突破点,规划和建设上海市域城市群,这对于上海发挥“四个中心”的作用、服务长三角城市群,都将产生重要的影响。 

可喜的是,现在上海的许多郊区新城,纷纷提出了要规划建设长三角区域的节点和枢纽城市。城市功能已经跳出了原有区划范围下的单一城乡功能,形成了一些大城市和中等城市携手共赢的发展框架。可以说,在上海建立市域城市群体系的条件已经基本成熟。 

那么,上海市域城市群到底是怎样一个概念呢?具体来说,它是指在上海市域范围内,由特大城市(中心城)、大城市(新城)、中等城市(新城、新市镇)、小城市(新市镇)所组成的四级城市等级规模体系。基于上述考虑,在上海的城镇化规划建设中,这些城镇发展就应该按照国际大都市中的中小城市来配置资源,而不是按乡镇体系来设计。规划和建设上海市域城市群,应成为推进上海城镇化建设的重要内容。它是跳出上海老的城镇体系、调整上海城市空间布局、推进城乡一体化、加快新型城镇化的治本之策。在未来发展中,我们可以将上海的新城打造成大城市(次中心城市),将有条件的新市镇打造成中等城市或小城市。规划和建设这些城市群中的大中小城市,与该城市的行政级别高低无关,而应与该城市的“区位商”有关。也就是说,不能再像原来那样,按照区县来平均分配规划和建设城市的数量,而是应根据城市区位的实际,科学规划郊区的大中小城市数量和人口规模。 

为了合理布局新型城镇,在国务院批复的长三角区域规划中,已经对长三角城市群规划提出了发展要求。上海在新型城镇化的规划布局中,应以新城建设为重点,规划建设若干大城市和中等城市,推进上海城乡一体化建设;应该考虑制定较权威、较系统、较规范、能与国际大都市城市等级规模体系相匹配的上海市域城市群规划,系统设计市域城市群间的体制和机制。 

在我看来,下一步应集中突破城市群规划的几个重点:首先,要在清晰国内外大都市城市群体系规划成败经验的前提下,围绕新型城镇化的内涵,在新一轮的上海城乡规划体系与长三角城市群发展的联动思路上寻求突破。其次,在目前上海城镇规划体系的总体布局框架下,不要被直辖市下面不能设二级市的规划观念所束缚,要在市域城市群新一轮的城乡一体化布局构想上有所突破。再则,创新规划与市域城市群有关的重大基础设施,突破体制机制壁垒。 

应该看到,规划建设上海市域城市群,有利于上海郊区与市区的结构平衡、功能协同。在市场机制和政府合理规划的双重作用下,城市群内部的城镇发展网络、产业发展网络、基础设施网络和区域核心—边缘网络,能够有效防止“大城市病”,促进区域要素融合发展;在功能上,使城市间以及城乡间存在“共生关系”,形成功能分工、互通有无的双赢或多赢效应;在形态上,呈现多节点网络化格局,各个城市相互支撑,而不论城市规模大小,其在城市利益上是平等的。 

由此,构建快速、便捷的郊铁、城际铁路等网络化交通基础设施,将成为形成城市群发展的关键。通过城市群域内发达的交通网络联系,可以使城市群内不同规模、不同等级的城市之间存在更密切的商贸网络、旅游网络、城镇网络等社会经济联系,并逐步向一体化发展。