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    世界粮食产业发展及主产国政策借鉴(下)
2014年03月11日 | 作者:姜 楠 韩一军 李 雪 | 来源:《农业展望》2013年第10期 | 【打印】【关闭

2.1.6  出口补贴

美国的粮食出口补贴是专门投入资金用于对粮食产品的促销营销服务。美国用于粮食促销服务的资金增长迅速,2008年以前美国对粮食出口实施的各种补贴和财政支持总额达到1 900亿美元。出口补贴是当一国农产品国内价格人为地高于国际价格时,政府为实现产品的海外销售,以现金支付形式进行补贴,鼓励产品出口。获得补贴的粮食产品包括小麦、大麦、稻谷和饲料用谷物等。

2.2  欧盟的支持政策

欧盟由20世纪50年代的农产品净进口地区转变为世界农产品出口大国,其共同农业政策发挥了巨大作用。经过多年发展,欧盟在粮食生产支持方面制定了一套行之有效的政策措施,主要包括价格支持、直接补贴、结构调整补贴和环保补贴等内容。

2.2.1  价格支持政策

价格支持政策的主要工具是目标价格、门槛价格和干预价格。目标价格作为最高限价,是由部长理事会根据有关农产品在共同体市场上的最高价格确定,同时又是生产者价格浮动的最高限度;门槛价格是针对欧盟以外的第三国设立的,是进口农产品的控制价格,目的是为避免低价粮食进入欧盟市场,损害农民利益和各成员国的利益;干预价格,即保护价格,是按照粮食过剩地区——法国奥尔良地区的生产成本确定,决定权在欧盟农业部长理事会,一般比目标价格低6%~9%。1992年以前,价格支持政策一直是欧盟共同农业政策的核心和基石,1991年欧盟价格支持占其农业支出的90%以上。1992年欧盟对价格支持政策进行了改革,分阶段大幅降低了粮食的支持价格水平。尽管价格支持逐步削减,但欧盟价格支持的比重仍占其农业总支出的20%以上。

2.2.2  直接补贴

为弥补因干预价格水平降低而导致农民收入的损失,欧盟在1992年共同农业政策改革中提出了与产品产量挂钩的价格补贴政策。2002年以来,补贴额度不断增加,根据谷物产量补贴额为66欧元/t,同时为提高硬粒小麦作为加工产品使用的质量要求,对满足特定条件的生产者给予特殊补贴,特殊补贴额为285欧元/hm2。

2.2.3  休耕补贴

为了解决粮食过剩问题,同时又保护耕地和粮食生产能力,欧盟实行了休耕补贴政策。具体做法是:休耕条件,欧盟规定凡是申请作物面积补贴并且折合谷物产量超过92t的农场必须休耕至少10%的耕地,10%的部分属于强制性休耕,超出10%的部分则为其自愿休耕,这类农场成为强制性休耕农场,而对于折合谷物产量小于92t的农场没有强制性休耕义务,但可以自愿选择休耕比例,并且没有10%的下限约束,对强制性休耕农场和自愿性休耕农场都规定了一个统一的休耕上限,即休耕面积不得超过申请作物面积补贴的总面积的33%,超过部分则不能享受休耕面积补贴。休耕面积补贴数额,欧盟规定不同国家、不同生产区每公顷休耕土地的休耕补贴额应与当地每公顷作物面积补贴金额相当。

2.2.4  其他补贴

除上述各种措施外,欧盟还有基础设施建设补贴(规定成员国进行土地改良、兴修水利等基础设施建设时,欧盟将给予建设总费用25%的补贴)、税收优惠(包括减少农业税种、降低税率)、信贷支持(提供低息短、中、长期贷款)等各种支持政策,对保护粮食生产能力以及促进农业发展起到了有效的支持作用。

2.3  日本的支持政策

由于土地资源匮乏,国内农业生产者规模小,竞争力弱,日本对其粮食生产,特别是大米生产采取了高度保护的政策,主要包括旱田作物补贴、水田活用补贴、大米种植收入补贴、大米价格变动补贴、附加补贴和集落营农(即农村经营组织)法人化支援等,2011年总计为8 003亿日元(约合人民币622亿元)。

2.3.1  旱田作物补贴

对那些种植麦类、大豆、淀粉原料用马铃薯、荞麦和油菜籽等战略作物且达到一定产量目标的农户,政府发放相当于标准生产成本与标准销售价格之间差额的直接补贴。标准生产成本(近3年的生产成本平均值)和标准销售价格(近5年销售价格中去掉最高最低价之后的3年平均值)由政府统一制定。2011年旱田作物补贴总计2 123亿日元(约合人民币165亿元)。种植小麦的农户可以获得33 954.9元/hm2的小麦生产补贴,种植大豆可以获得29 759.1元/hm2的补贴,种植大麦可以获得29 215.2元/hm2的补贴。

2.3.2  水田活用补贴

为了鼓励在原来种植稻谷的水田上种植麦类、大豆、饲料用稻谷等战略作物,政府向这些农户支付补贴以确保他们获得与种植食用大米相同的收入。2011年水田活用补贴总计为2 284亿日元(约合人民币177亿元),麦类、大豆和饲料作物,每10公亩补贴3.5万日元(约合人民币27 195元/hm2),米粉用大米和饲料用大米,每10公亩补贴8万日元(约合人民币62 160元/hm2)。

2.3.3  大米种植收入补贴

对种植大米且达到一定产量目标的农户,政府发放相当于标准生产成本与标准销售价格之间差额的直接补贴,该制度已经于2010年开始实行。标准大米生产成本按过去7年内处于中间水平的5年平均值计算,标准大米售价按过去3年平均值计算。全国采取统一的补贴标准,即每10公亩补贴1.5万日元(约合人民币11 655元/hm2),2011年总计为1 929亿日元(约合人民币150亿元)。

2.3.4  大米价格变动补贴

在市场价格低于标准销售价格的情况下,仅靠上述按面积发放的大米收入补贴不足以使农户弥补生产成本,所以日本同时实施了大米价格变动补贴制度。当大米市场价格(按当年3月之前平均价格计算)低于标准售价时,政府进一步按两者之间差额于来年5月和6月向农户提供差价补贴,该项措施2011年为1 391亿日元(约合人民币108亿元)。

2.3.5  附加补贴

为了促进战略作物发展、提高农产品自给率,在上述各项收入补贴基础上进一步设置了附加补贴,即在品种品质、经营规模、扩大再生、利用绿肥轮作等4方面行为给予额外的鼓励性补贴,2011年为150亿日元(约合人民币12亿元)。

2.3.6  集落营农(即农业经营组织)法人化支援

在山区和小规模农户为主的地区,集落营农组织是当地农业经营的支柱。为了进一步发挥这些组织在提高麦类和大豆自给率、促进地区农业可持续发展等方面的作用,对于这些组织法人化后所需要的办公费和经理培育经费,政府给予每个法人40万日元(约合人民币3万元)的补贴,该项计划2011年为116亿日元(约合人民币9亿元)。

3  粮食主产国支持政策对中国的借鉴

发达国家小麦产业政策不仅投入大,更关键的是产业政策支撑体系非常系统和细致,操作性很强,政策效果明显;发达国家小麦产业政策的首要目标是保证生产者收入水平,直接支付政策与价格政策衔接紧密,确保生产者积极性;发达国家在利用国际贸易规则方面具有丰富的经验,逐步将越来越受限制的生产补贴和价格支持政策调整为隐蔽性更强的直接支付政策,并大幅度增加科技研发和资源保护等“绿箱”支持政策投入。

从中长期看,受资源限制和消费习惯等因素的影响,我国小麦产业发展的方向更可能要走日本的路子,国内小麦价格将会明显高于国际价格,在未来的市场开放进程中一定要确保现有小麦产业的关税保护政策空间。

无论是世界还是中国,小麦生产面积增加难度越来越大,未来小麦增产将主要依靠单产提高,因此要通过科技和政策保障小麦单产稳步增长,提高小麦综合生产能力,同时进一步强化各部门、各产业环节、各产业主体间的联动,共同推进小麦产业发展。

作者简介:姜楠(1979—),女,辽宁沈阳人,博士,副研究员,研究方向为农产品市场与贸易。E-mail:jiangnan_79@126.com

参考文献

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[2] 陈建梅.日本、印度农业补贴政策的经验与启示[J].农场经济管理,2008(3):42-43.

[3] 程国强.中国粮食调控目标、机制与政策[M].北京:中国发展出版社,2012.

[4] 张红宇,赵长保.中国农业政策的基本框架[M].北京:中国财政经济出版社,2009.

[5] 蔡海龙,韩一军,倪洪兴.美国2012农业法案的主要变化及特点[J].世界农业,2013(2):46-50.

[6] 于立安.21世纪欧盟共同农业政策发展研究[D].云南大学,2012.

[7] 冯青松,孙杭生.美国、欧盟、日本农业政策的比较研究及启示[J].世界农业,2004(6):25-27.