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    国外确保粮食安全政策分析
2014年03月26日 | 作者:司智陟 | 来源:《中国食物与营养》2013年第12期 | 【打印】【关闭

 基金项目:农业部畜牧司课题“国外畜牧业情况分析”。

在制定确保粮食安全政策时,各国均从本国国情出发。粮食供过于求的国家一般粮食高度市场化,主要通过法律手段规范市场秩序,通过价格支持和补贴稳定生产者收益,政府直接干预程度较小;而粮食供不应求的国家,政府粮食管理的干预度较高,向市场化不断迈进的同时,粮食流通等领域仍实行集权管理,以确保本国粮食安全。

1价格支持政策

尽管各国农业资源条件差异较大、政策目标也不尽一致,但价格支持始终是各国农业支持政策的基础性措施。20世纪90年代初期以前,大部分发达国家以产品价格支持为粮食支持政策的主要手段,其中,最低保护价是使用比较普遍的价格支持措施。如美国采取与信贷支持相结合的最低保护价制度,欧盟共同农业政策制定目标价格、门槛价格和干预价格。此外,欧盟的农产品价格支持政策还包括对剩余农产品发放临时存储补贴。日本在旧基本法的框架下实施了统一价格、稳定价格、最低保护价格和价格安定基金制度。其中,大米是日本价格补贴政策的核心。印度对小麦、大米、玉米以及黄麻、大豆、油料等24种农产品采取了最低价格支持政策。

价格支持政策以“黄箱”政策为主,为了适应WTO规则,以美国、欧盟、日本等发达国家和地区为代表,为减少农产品过剩、缓解居高不下的财政支出压力,逐步调减价格支持,转向收入直接补贴。相当一部分“黄箱”补贴又以收入补贴等形式进入“绿箱”政策的范围。欧盟2002年改革后,进一步削减谷物等的干预价格,以减少补贴。

价格支持政策虽然对生产决策和贸易有扭曲影响,但在某种程度上对促进农业生产发挥了一定作用。目前一部分发达国家和大部分发展中国家仍保留了价格支持政策,例如印度的支持政策仍以价格政策为主。

2直接补贴政策

直接补贴政策主要是为保证农场主实现一定收入目标。世界各国为适应WTO规则,逐步对本国粮食支持政策进行了改革,向增加农民收入直接支持方向转变。直接补贴政策主要有以下几种:

第一为农场补贴。此类型补贴是直接补贴的主要手段之一,主要通过按面积、产量或单产对农田进行直接补贴。当前发达国家实行的农场补贴以脱钩补贴为主。例如,欧盟的单一农场支付补贴,是与农产品生产和价格不挂钩的直接收入补贴;日本的山区、半山区直接支付制度,补贴法规划定的山区和半山区中的农田。

第二为休耕补贴。发达国家为了限制生产和保持水土,近年出台了一系列休耕措施,一般根据市场需求和库存量来确定调整的面积数量,补贴农民执行休耕计划而带来的损失。例如,欧盟制定了休耕补贴和环境保护补贴;日本制定了“农业环保计划”;美国制定了“土地休耕保护计划补贴”。该政策措施把控制生产、增加农民收入和环境保护紧密结合。

第三为灾害风险补贴。美国的2012年新农场法案中新增加了“农业收入风险保障计划”,取代了原来的直接支付和反周期支付,平均作物收入选择计划和补充收入援助付款计划。当农户种植的作物收入低于最近5年平均水平的89%时,农业收入风险保障计划将开始为农民提供补贴,但补贴总额不应超过近5年平均水平的10%。该计划还规定调整后年收入超过75万美元农场不允许申请农业风险保障计划,并将农场可获得补贴的最高限额降低到5万美元。该计划覆盖的产品范围与原有的直接支付计划基本一致。

第四为其它综合性补贴。例如,欧盟制定了一系列有利于农村发展的补贴措施,例如,对生产高质量的满足消费者需求的农民,按照欧盟标准进行生产的农民,实行高标准动物健康的农民实行补贴;鼓励年轻人进入农业行业和从事农业活动进行补贴;支持可持续农业发展实践,以保护农业环境,减少石油开采对农业的污染,保证动植物的健康水平给予补贴。

3粮食储备政策

粮食储备是调节国内粮食供求平衡,稳定粮食市场价格,应对自然灾害或其它突发事件,确保粮食安全的常用手段之一。联合国粮农组织规定,为了保证粮食安全,其储备规模应不小于当年消费量的17%—18%。纵观世界各国粮食储备政策,粮食供过于求的国家主要通过市场进行粮食流通调控;粮食供不应求的国家政府施加不同程度的干涉,形式多以政府储备和民间储备相结合。

以发达国家美国为例,美国多以私人公司为粮食主要购销主体。政府对粮食仓储业的管理主要通过市场进行调控,通过法规实行有效的管理与监督。美国政府对粮食市场调控的主要措施是委托代储粮食储备制度。政府通过农业部下属的农产品信贷公司(CCC)调节市场。当市场价格较低时,商品信贷公司按保护价格收进作为抵押的粮食,增加储备;当市场粮价较高时,CCC公司抛售粮食以平抑价格和减少储备。美国共有商业性粮仓11 818处,占总仓储能力的42%。

日本和许多粮食供不应求的国家基本上采取政府储备和民间储备相结合的政策。日本的《新粮食法》规定设立的专项储备由政府与民间共同负责,以政府为主体。民间储备费用由政府进行部分补贴。政府的储备大米的抛售或储备取决于国内生产的丰收或者欠收,通过储备来平抑市场价格。当跨年库存超过计划储备量时,可将一部分粮食根据《自主流通法》进行适当的调整保管。日本是粮食高收低售的国家,政府承担亏缺。而对于一般的发展中国家来说政府负担能力不强,例如,印度政府既要补贴生产过程,又要补贴流通领域,财政负担极重。

4贸易政策

4.1制定和实施积极的对外贸易政策

粮食贸易政策是政府调节本国粮食供需、保障粮食安全的重要手段之一。特别是对于那些粮食不能自给的国家,粮食贸易显得尤为重要。

以美国为代表的粮食出口国,历来把粮食出口贸易作为保障国内农业稳定的重要手段,其贸易政策侧重于减轻国内粮食剩余压力、扩大国际市场、调节价格防止下跌损害农民利益,其《粮食安全法》明确提出争取粮食大量出口的宗旨。泰国是世界最大的稻米出口国,大米出口占全球大米出口总量的1/3以上。泰国实行灵活的粮食贸易政策,通过调节汇率和减免出口税,保持了泰国大米的出口竞争力。

以日本为代表的粮食进口国本国粮食自给率不高,更重视进口贸易。日本政府为了减少粮食进口对国内市场的冲击,自1999年开始对大米实施关税化管理,对进口大米实施二级税率。对最低市场准入范围内的大米进口实行低关税,超过部分实行高关税。但是不能一概而论的是,日本不同于其他缺粮发展中国家,日本外汇储备充足,工业品出口能力强,进口农产品有利于出口本国工业品。而低收入缺粮国外汇储备不足,购买力有限,很难依靠进口解决粮食安全问题,一定程度上还要依赖国际粮食援助。

4.2依靠“两个市场”保障粮食安全

为保证一国的粮食安全,应该依靠国际、国内两个市场,即本国生产的粮食应该基本能够实现自给,不足部分和年度生产波动可以依赖进口,也就是在某种程度上依赖国际贸易达到国内粮食安全的目的。日本的粮食自给率一直都是发达国家中最低的,几乎没有超过40%;韩国包括饲料在内的谷物自给率为25.3%,但是两国的大米自给率达到100%,作为主粮的大米应该实现自给,至少实现基本自给。日本和韩国的经验值得借鉴。

依靠国际市场进行粮食贸易应考虑进口粮食来源国的多元化。新加坡通过保持一定的供应弹性以及投资海外种植和养殖业等,实现了粮食进口的多元化,避免过渡依赖某个国家而造成供给不稳定。进行粮食贸易还应注意按比较优势理论配置资源,提升具有比较优势的产业和产品竞争力。新加坡按照贸易比较优势理论进行要素的配置和产品的生产,尽管由于缺乏土地而需要进口大量初级农产品,但是从没有放弃高科技高价值农产品市场。同时,自由贸易突显了新加坡在高资金高技术农产品加工方面强大的竞争优势和巨大的发展潜力。

作者简介:司智陟(1980—),女,博士,助理研究员,研究方向:畜牧业经济。

作者: 中国农业科学院农业信息研究所 农业部农业信息服务技术重点实验室 中国农业科学院智能化农业预警技术与系统重点开放实验室 司智陟