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    粮食安全要处理好五对关系
2014年06月10日 | 作者:邓大才 | 来源:中国党政干部论坛 | 【打印】【关闭

 2007年全球性的粮食短缺和粮价上涨,使粮食问题再次成为政界、学界争论的热点问题,喊“狼来了”的有之,喊“没有狼”的也有之。其实,这次“狼”的确没有来,因为2002年以后中国连续五年的粮食丰收,使粮食供需大体平衡。虽然如此,我们也必须看到中国的粮食安全的确还是一个问题,这个问题是一个多边的权利与利益协调和配置关系问题,具体来说就是国家与农民、产区与销区、国内与国外、粮食与生产资料以及粮食内在性质本身的矛盾与冲突的关系。

一、“国家要粮”与“农民要钱”

农村税费改革以后,耕地的主要功能就是生产粮食,国家要求农户的承包地提供必要的粮食供给。集体经济时期,国家要粮通过行政手段。改革初期至粮食流通体制改革以前,国家通过提高收购价格激励农民种粮。现在国家通过两种方式向农民要粮:一是通过粮食支持政策提高农民种粮收益,激励农民种粮;二是通过行政命令和政治动员机制,要求官员调动农民种粮的积极性。这两种要粮政策都无法保证农民对耕地的要求——增收。在家庭承包责任制条件下,农民根本不存在吃饭问题,农民最愁的是如何增收的问题。在粮食短缺、价格较高时,“国家要粮”与“农民要钱”有内在一致性,并不会产生冲突。一旦粮食供求大体平衡或者供大于求,粮食价格就会下落,“国家要粮”与“农民要钱”的目标就会产生冲突,农民势必弃粮种植经济作物,或者干脆抛荒外出务工经商,或者从事自然生产以保口粮。对于农民的弃粮行为,国家并没有有效的反制措施,法律明确规定农民具有生产决策权和经营使用权,地方政府及其官员对农民的弃粮行为也无能为力。国家要粮,行政上无从着力,政治上无从下手,唯一的选择是经济刺激——补贴,但是经济刺激面临两个约束:WTO贸易协定的约束,即政府不能随便使用收入性质的补贴;补贴有效性的约束,即补贴能否使粮农获得平均利润,能否有能力使农民维持平均利润。这两个约束不能突破,“国家要粮”与“农民要钱”的矛盾就无法解决,“农民要钱”的动机和行为就会瓦解“国家要粮”的努力和目标、摧毁粮食安全的屏障,“农民要钱”的行为与选择也就会成为粮食安全的“绊马索”。

二、“有上限粮价”与“无上限肥价”

(一)“有上限的粮价”与“形同虚设的保护价”。粮食流通体制经过多轮改革,市场化体系基本形成,但是在粮食价格的形成方面,行政干预的力度仍然比较大。行政力量干预粮价本是专家学者们力荐的一项措施,但是执行过程中却产生了再分配效应,损害了农民的利益。在粮食供过于求的年份,国家设置粮食保护价收购,保护农民利益;在粮食供不应求的年份,国家通过抛售粮食储备,平抑市场,稳定粮价,遏制通货膨胀。本来这一制度设计和安排既有利于保护粮农的利益,也有利于国家稳定宏观经济,但是在执行的过程中遇到了两个困难。首先,保护价不能起到保护农民的作用,抛售粮食储备却损害了农民的利益。2000—2002年粮食价格跌到了谷底,稻谷每50公斤的价格只有32元左右,保护价格是38—42元。可是农民仍然接受小贩的32元价格,不愿意接受粮站38—42元的保护价格,因为交售粮食的交易成本高,除了要运输费外,粮站还要扣除粮食中的水分和杂质等,保护价格有等于无,政治宣示作用大于实际作用。粮食短缺时,国家的抛售粮食储备平抑物价、稳定市场则给粮农造成实实在在的经济损失。按照常理,如果价格低时没有干预或者说农民没有享受到干预的好处,价格高时应该任其波动,让粮农在低价时受到的损失能够在高价时得到弥补。从长期来看,高价的边际收益与低价的边际损失大体相当;从时间维度来看,农民与市场之间有一个自动的盈亏补偿机制。但是国家低价时的象征性干预,高价时的实打实的干预,却对粮农造成了实质性的伤害。2007年以来粮食价格在国家抛售粮食储备的干预下,只有小幅度的上涨。笔者估计,如果国家不抛售粮食,南方稻谷销售价格最低也应该到每50公斤130元,而目前只90元左右,这40元的差价本来应该补偿2000—2002年农民的损失,但是现在被抛售政策所掠杀,“有上限的粮价”与“无下限的低价”导致市场盈亏补偿机制失效。

(二)“有上限的粮价”与“无上限的肥价”。“粮肥比”、“粮机比”也是衡量粮食生产效益的重要指标。前面已经分析了,中国的粮食价格表面上是由市场机制形成的,但是粮食价格的上限是有约束的,并不能随着整个宏观经济形势水涨船高。与此相反,构成粮食生产成本的化肥和租赁机械成本却是市场化的,虽然有国家指导价格,但是指导价格并不是指令价格,可以接收也可以不接收。因此,粮食价格的上限是刚性的,国家只要将储备粮抛售出去,就能够平抑市场价格,而化肥价格的上限是“有弹性的”。因此,我们看到的结果总是化肥价格上涨快于粮食价格上涨。据统计,2006年与2004年相比,全国农业生产资料价格累计上涨9.9%,而同期粮食的价格仅上涨1.3%。

粮食高价有限,粮食低价无底;粮食价格受限,肥料价格和机械作业价格无限。粮食“高低价比”、“粮肥比”、“粮机比”都不利于粮农,都有损于粮农,这是中国粮食安全反复震荡的根本性的原因。

三、“产区的粮食”与“销区的安全”

中国粮食安全最重要的问题之一是:粮食是产区的,但是安全却是销区的;生产责任是产区的,但是安全收益却是销区的。对于粮食主产区而言,对于粮农来说,只要不再像集体经济时期过多地征收农民的粮食,过多地压制农民的选择权,粮食主产区和粮农就不存在粮食安全问题。粮食安全问题主要存在于销区。所谓销区就是粮食自我供给不足、需要从产区调入粮食的地区。如果产区与销区能够自由地选择产业结构和发展方向,能够以市场的方式进行粮食交易,产区与销区的问题并不成为问题。但现在这两个前提条件都受到约束。第一条件就无法成立。因为国家宏观经济政策明确规定,产区耕地必须种植粮食,而且经常以行政命令、政治要求的形式,督促产区地方政府确保国家粮食产业政策的落实,但是销区可以自由地选择产业,可以发挥比较优势种植经济作物,可以大力从事畜牧、水产业生产。简言之,销区可以从事赚钱的竞争性产业,产区只能从事不赚钱的粮食产业。第二条件也无法成立。表面上看,产区与销区的粮食调销是市场化方式,但是必须看到国家干预粮食市场、抑制粮食价格本身就是夺走了农民获利的机会,将产区农民能够获得的粮食利润,通过所谓“市场化的粮食调销”转移给了销区。

“产区的粮食”与“销区的安全”折射出的是一个权利问题,一个责任问题,一个权利与利益均衡配置的问题。产区承担着国家和销区的粮食安全保障任务,牺牲了自由选择产业和发展方向的权利,产区的粮食要承受国家确保宏观经济大环境稳定的代价,国家通过抑制粮价以遏制通货膨胀压力,抑制粮价的代价是粮食价格伴随粮食成本的增长而水涨船高,即粮食生产成本是市场化的,但是粮食销售价格却是半市场化的。显然产区承担着国家稳定宏观经济环境的代价,销区享受了国家稳定宏观经济环境的红利,政策安排的收益分配再次损害到了产区及其粮农的利益。当然,在宏观经济环境比较稳定的情况下,产区的损失比较小,矛盾能够被掩盖,但是一旦到了通胀时期,产区和销区、中央政府与农民的利益冲突就暴露无遗。为了确保粮食安全和宏观经济环境稳定,中央政府只好选择“政治诉求”、“行政指令”这个办法。而这个办法对农民不见得有效。可见,“产区的粮食”和“销区的安全”依靠的是“政治诉求”和“行政指令”这个杠杆,依赖的是农民会迫于基层政府的压力。一旦这个假设条件不成立,建立在这种微妙平衡基础上的产区粮食安全机制就会瓦解。“产区的粮食”与“销区的安全”内在的权利与利益的不均衡也是危及粮食安全的一根“绊马索”。

四、“粮食安全性”与“粮食商品性”

对于粮食本身而言,也存在角色的内在冲突。笔者一再坚持,粮食是一种特殊商品,既有普通商品的特点,也有生存产品的特点。这种特殊的产品或商品的问题,本身就不能按照简单的产品或者商品规律来解决。再加上中国是一个大国,外部还存在不少强权的压力和威胁,粮食供给问题变得更为复杂。对于政府来说,坚持高自给率,坚持“手中有粮,心中不慌”的原则,本身并没有什么错误。但是粮食还有经济性的一面,即粮食还是商品,商品必然受价值规律的支配。粮食多了,价格就要下降,价格下降,农民就不愿意种粮,农民不种粮势必威胁国家粮食安全。显然,“粮食安全性”与“粮食商品性”具有角色或者性质的内在冲突。这种内在冲突,在粮少和粮多时都存在,只是以不同的角色或者性质出现而已。

现在的粮食安全政策对此矛盾的处理策略是:粮食多了是商品,放任自流;粮食少了是安全品,国家行政干预。虽然国家重视粮食供给问题和安全问题,但是国家也是理性的,担心背包袱,也背不起包袱。因此,在粮食的处理方面,采取“抓少重于抓多”、“抓不足放有余”的原则,即粮食少了后,才认识到粮食的经济安全性质;粮食多时,则强调粮食的商品性质。强调前者为行政干预提供依据,强调后者为丢包袱提供理由。其实这一逻辑,我们可以从历次的粮食波动中发现蛛丝马迹:1984年以前的粮食大丰收,导致了1985的年国家粮食流通体制改革——甩包袱;1996年以前的粮食大丰收,导致1997年的粮食流通体制改革——甩包袱;2004年至2007年的粮食大丰收,同时伴随着世界性粮食短缺,虽然国家没有甩包袱,但是却用“截头术”将粮农获取高价利润的机会“拦腰斩断”。“粮食多了是商品,粮食少了是安全品”策略的逻辑是:国家将“商品性”的风险转嫁给粮农,将“安全性”的成本也强加给粮农。

农民是理性的,他们对政策也会有自己的分析和判断,如果农民发现粮食短缺不能赚钱,粮食丰收也不能赚钱,就不会再信任国家及其粮食政策,就会放弃粮食的生产。因此,“粮食商品性”与“粮食安全性”的内在冲突及其政策逻辑也侵蚀、瓦解粮农种粮的积极性,危及国家的粮食安全。

五、“国际粮炒家”与“国内粮慌张”

现在中国粮食安全问题还要加入一个国际因素。2001年入关以前,我们与国际粮食市场关系并不太紧密,入关以后我国与国外联系增多,国外的一些东西就会影响国内。另外,国际上一些粮食炒家也会利用中国粮食产量及进出口贸易来炒作国际粮食市场,从中渔利。说句实在话,对于中国这样一个经历过多次粮食饥荒的大国来说,无论怎样强调“粮食安全论”都是不为过的,这也是为政之道。但是中国入关以后,封闭的粮食流通市场加入了国际因素,“国际粮炒家”对国际粮食市场、发展中国家的粮食阻击必然影响中国国内粮食市场及消费者的心理,造成“国内粮慌张”。这种“国际粮炒家”与“国内粮慌张”之间的关联,会造成一种过度的“粮食安全论”、“粮食愈多愈好论”。这种恐惧心理会加剧国家的粮食管制和干预,从而进一步加大上述四大矛盾,形成第五根粮食安全的“绊马索”。

其实,对于“国际粮炒家”与“国内粮慌张”的传染与消费心理,只要我们稍加整理,便能够消除不安。1983年至2004年粮食供给余缺率按照简单算术平均计算为99.01%,也就是说,我国基本上是采取完全自给的粮食政策,进口粮食只是品种余缺调剂。22年中粮食供给余缺率最低的年份是2004年,为94.98%,最高年份是1993年,为101.38%。完全自给的年份有7年,低于完全自给的年份有15年,但是大部分的自给率都在97%以上。2005年至2007年粮食三年大丰收,我国根本不存在粮食安全问题。因此,对于“国际粮炒家”和“中国粮食威胁论”,我们完全可以予以驳斥,而且不必惊慌,特别不能因为国际市场进入高粮价时代,而不反思本国粮食体制的问题,不反思粮食本身所内含的冲突问题,不反思我们常用的甩包袱式的机会主义策略问题,也不能逆向反思,置现在的问题于不顾而片面强调“粮食数量问题”、“粮食安全问题”,继续让产区、让粮农承担国家应该承担的责任、承担粮食市场风险性和国家粮食安全性所导致的双重成本,不能再让产区和粮农既流汗,又流泪;既出力,又丢钱。