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    由政府主导到政府引导:农村社区建设的路径选择
2012年08月31日 | 作者:李小伟 | 来源:《社会科学家》2010年第9期 | 【打印】【关闭

 30年来的改革,改变了中国社会,也深刻改变了中国农村,农业经济显著发展,农民生活水平极大提高,农村面貌焕然一新。但随着原有的利益格局被打破,社会秩序深刻调整,村民自治进展缓慢,农村社会的公共事务无人管、农民无组织的离散局面没有大的改观。现有的农村治理方式难以适应社会发展变化,产生了一些新的问题和矛盾。建设新型农村社区策略的提出,为破解农村社会发展滞后的问题找到了切入点。

 

一、农村社区建设的提出与演变

改革开放后,家庭联产承包责任制彻底改变了农村的生产方式和分配方式,同时也改变了农村的政治结构和组织形式,村民自治的提出,适应了农村经济社会结构和发展方式的变化,成为实现农村治理方式转变的一种新的制度安排。是“国家为构建民主合作型乡村关系上的一项努力”[1],随着农村经济社会的发展和改革政策的推进,村民自治在理论和实践上不断调整完善。经历了从自我管理、自我教育、自我服务的“村民委员会”治理模式到“农村社区”治理模式的转变。

农村社区建设的提出,主要是为解决农民主体性不断增强与“村民委员会”自治模式不适应之间的矛盾。改革以来,农村社会的自主性不断增强,自主能力和行为能量不断提高,但由于“村民委员会”基本上是政府主导下的自治,机构设置、人员配备和运作模式依然具备行政的特征,因而在实行过程中出现了诸多问题,如农村公共服务的提供出现困境,民主选举与民主管理、民主决策、民主监督出现失衡与脱序现象。特别是进入上世纪 90 年代后期,随着城市化的进程加快,“三农问题”的凸显和农村发展建设的严重滞后,要求政府加快乡村的发展建设,以促成城乡和谐均衡发展及和谐社会构建。

面对农村治理出现的困境,新的农村建设和治理方式随之出现,由此催生了农村社区建设的政策安排。2003 年 10 月,党的十六届三中全会在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中就提出了加强“农村社区服务”、“农村社区保障”、“城乡自我管理、自我服务”的要求。2006 年 10 月,党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重要问题的决定》,首次完整地提出了“农村社区建设”的概念,作出了“全面开展城市社区建设,积极推进农村社区建设,健全新型社区管理和服务体制,把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”的战略部署。2006 年 11 月,国务院召开的第十二次全国民政会议进一步强调指出,要着力建设城市和农村社区“两个平台”,“整合社会资源,推进农村志愿服务活动,逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的农村基层管理体制、运行机制和服务体系,全面提升农村社区功能,努力建设富裕、文明、民主、和谐的新型农村社区”。2007 年 10 月,党的十七大报告重申了党的十六届六中全会精神,明确提出要“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”,进一步完善了城乡社区建设的目标模式,为健全城乡社区建设工作体制机制,深入思考靠谁来进行社区建设、如何凝聚社区建设力量这一重大问题指明了方向。社会主义新农村建设的提出,更是促使农村基层政权从管理职能为主向服务职能为主转变,村民自治向村民权利保障和社区重建的方向深化与提升。

近年来,国家综合实力在明显增强,各项惠农利农政策不断出台,工业反哺农业、城市支持农村的力度不断加大,这些都为做好农村社区建设工作奠定了基础。我国的社区建设是从大城市开始,进而推向中小城市及农村的。党的十六届六中全会后,农村社区建设工作越来越受到重视,民政部把它列为 2007 年四项重点工作之一,共确定了 251 个县(市、区)为“全国农村社区建设实验县(市、区)”。按照先行试点,逐步探索,不断完善,稳妥推进的原则,积极推动农村社区建设,先后出现了江西、山东青岛、湖北秭归等不同经验的社区建设模式,使得农村社区建设的概念开始为社会接受,在农村社区管理体制和工作机制创新、农村社区建设主要内容、农村社区公共服务、农村社区互助服务和社区服务业、农村社区建设的宣传和培训、农村社区社会工作人才队伍建设等各方面都取得成效,促进了农村各项建设,并产生了初步的积极效果。

 

二、政府主导下的农村社区建设面临的困境

在农村社区建设的过程中,从组织上变革农村治理模式,创新农村公共服务体系,已是大势所趋。通过社区建设,引导农村居民积极参与社区管理,自觉维护自己的合法权益和社会公平,借助政府和社会各种力量建立社区内的互助合作和相互关怀的社区服务体系,实现社区居民的自我管理和自我服务,加强社区整合和问题的能力,是农村社区建设关键。但是,作为农村治理体制变迁的制度创新,社区建设正处在探索之中,特别是改革以来逐步形成的农村治理模式和利益格局,使得农村社区建设仅仅停留在政府推动和扶持的层面,更多是形式的改变而缺乏内涵的实现。这种由政府主导的农村社区建设,很难突破现行的管理体制,可以说,正是“农村现有治理体制所形成的基本社会秩序成为农村社区建设的现实困境”[2]。

1.困境之一:农村社区的功能定位

农村社区应是什么样子和什么性质的组织,是农村社区建设中无法回避的首要问题,这关系到农村社区组织与管理体制建设和发展的方向,关系到由谁主导、采取什么样的方式进行建设的问题。社区是随着社会现代化变迁而出现的与社会相对应的一个概念,农村社区应该是在农村社会关系、组织形式、村民生活方式和分配方式多样性的变动中生成、推进与发展的,体现的是农村社会由传统向现代的转型。但我国农村社会经济发展水平总体来说较低,以村委会为载体的村民自治,依然处在行政化主导阶段,自治权利落到实处的不多,社区发育各方面条件不成熟,农村居民参与度不高,社区建设在现实农村中缺乏自主性。虽然农村社区从一开始就被赋予了自治性质,但由于社区建设是在体制改革和社会发生巨大变化的基础上进行的,是由政府自上而下推进的,政府在农村社区建设中发挥着重要的支持、导向和组织作用,社区建设更多体现的是一种国家行为,这就使得社区建设主体和社区建设行为容易出现行政化趋势。实践中社区管理组织往往被当成政府的延伸,其职能和传统的乡、村没有什么根本区别。许多农村地区虽然已经挂出了社区的招牌,但是其实它仍延续着过去村支部、村委会的做法,沿用传统的行政手段和管理模式来从事社区管理,而没有什么实质的改变。也就是说,没有国家的行政推动,农村社区建设很难自发出现,国家的行政化推动又极易使社区自治处于行政压力之下而陷入体制的困境。

2.困境之二:农村社区建设的内容

农村社区建设是为了顺应以市场化为导向的经济体制改革,适应农民日益增长的个性化、多元化的发展需求,增强基层组织服务改革、服务发展、服务群众的能力。以前在谈到城乡差距时,人们更多的只是注重了农村在经济发展方面的落后,而忽视了其在社会建设,尤其是在享受政府公共服务和发展公益事业等方面与城市的差距。随着国家统筹经济和统筹城乡发展战略的提出和广大农村居民对社会公共服务的需求日益迫切,农村的社会建设问题日益突出,急需解决。因此,正如有学者指出的那样,“农村社区建设实际上是通过各种形式的社区服务活动和发展社区公益事业,对农村社区进行社会建设和管理的活动和过程,其重点和特征在于其社会性和公共性”[3]。农村社区建设的提出,更重要的是为了发展农村社会事业,为农村居民提供更多的公共服务,其侧重点是在社会建设和社会管理。当前各地的农村社区建设实践中都存在一个突出问题,就是规定的建设内容过于庞杂、全面,涵盖了农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设等多个方面,与村支部和村委会的职能几乎完全一致,许多地方为彰显政绩,把村委会的牌子换成社区居民委员会的牌子,建设点基础设施,就算完成了社区建设,完全忽视了社区组织本来应该具有自己经办,自己管理的特性和自己独特的运行机制。

农村社区建设的提出,一定程度上是为了完善村民自治制度,弥补村民自治在运行过程中出现的问题和缺陷,构建起以党组织为核心,以自治组织为主体,以群众组织为补充的农村基层组织服务体系,有效满足农村社会的多层次和多元化需求。在当前条件下,以社区组织取代村委会,有社区行使管理农村所有事物的权利,条件还很不成熟,社区建设作为社会主义新农村建设的组成部分,更多担负着创新农村治理制度和完善农村公共服务体系的任务。农村社区建设,必须依托农村经济的发展和行政管理体制的创新,但如果农村社区建设如果涉及农村政治、经济、文化各个方面,又会因承载太多而陷入成长的困境。

3.困境之三:农村社区建设的内涵

社区是在一定的空间范围内建立起来的居民之间具有认同意识的地缘组织,使人们能够在充满了激烈竞争的市场经济领域之外,能够找到维护和补充日常生活中不可缺少的相互扶助功能的社会领域;同时社区也使在经济领域中处于弱势的社会群体找到能够表达自我意志的属于自己的公共生活领域。换言之,农村社区建设在推动农村基础设施、环境治理、社会保障和公共产品体系建设,强化各项公共管理与服务功能的同时,还强调社区成员对社区的归属感,强调对社区成员特别是弱势群体的关怀,强调社区文化和社区精神的培养,这也正是社区精神的内涵所在:使其不仅是生活的家园,还是心灵的家园。当前的语境中,确定社区实体首选的标准是地域界限明显,至于成员共同的物质和精神利益以及由此而引发的强烈的归属感则被严重忽视。实践中形成了社区建设只是政府和村干部的事,只注重硬件的投入和形式的表现,真正的社区主体———社区居民反而成为旁观者,缺乏参与的热情与参与的途径,对社区事务漠不关心,自然也就难以产生对社区的亲近感和归属感。同样,这种自上而下推动的社区建设,也没有意识到社区精神和社区文化的培养,没有在社区成员之间有意识地树立公平、协调、尊严、民主参与等价值观,使其成为连接社区成员的精神纽带。地域的基础是预先规定的,而社会心理的基础是要靠以后培育的。社区固然是以地理位置为划分单位的,但在运用社区这一概念时,对其内涵的把握如果没有注重追求感情的融合、追求归属感和认同感,如果没有认识到社区心理和地理并重的特征,而只注重其地理特征,社区凝聚力就会大大被削弱,就会因归属感和责任感的缺乏而陷入发展的困境。

 

三、政府引导下的农村社区建设

农村社区建设的本质和目的就是使广大农民共享现代化的文明成果,不断提高农民生活质量,是对传统农村社区自然演变过程的一种主动干预和积极改造,是传统农村治理方式的一种创新。为了实现这一目标,破解农村社区建设出现的困境,需要转变观念、创新制度以及明确路径,变政府主导为政府引导,使社区建设既反映现代农村的实际和特点,也体现其发展变化趋势。

1.理顺农村社区建设管理体制,突出其自治性、自愿性

农村社区建设的一个重要方面就是在支持各种类型社区组织发展的基础上,重构运行效率更高、管理成本更低的新的社区管理体制和运行机制,使社区真正成为承接政府公共服务的重要平台。其中政府、社区居民和社区服务组织以及其他社会力量各有分工,缺一不可。政府负责从宏观角度对社区的全局发展进行战略性的规划,并提供必要的技术指导、资金和其他支持;社会性团体则在激发社区民众积极参与的热情,增强社区凝聚力方面有所建树。但无论如何,这两者在整个社区的管理组织中还是处于次要的辅助地位,关键的还是社区居民的自愿参加和自治精神。

农村社区建设必须要避免过度行政化的干预,实现真正的村民自治。这就要求,在外部, 政府要转变职能,对社区建设由行政主导模式向行政引导模式转变,要利用基于价值的公共领导来帮助公民明确表达和满足他们的公共利益需要,而非提供服务。也就是说,政府的任务在于政策引导、基金支持、规划监督等,应避免过多的行政干涉;在内部,社区要深入发展直接民主,用群众和民主的力量促进村民自治。在机构设置上,各地情况千差万别,各地应根据自己的实际情况确定农村社区建设的单位,而不是一概而论。但总的来说,大部分农村还不具备成熟社区的条件,新成立的社区机构(社区管理委员会或社区居民委员会等)不应与原村委会合并,而是应该按照多元与分权的原则,成为治理的主体之一,获得独立的地位,形成新型农村共治治理格局。这意味着在农村村委会的行政力量与社区的自我服务力量的互动将构成区域一体的农村管理格局,锻造统一的但又多元与分权的区域管理实体,达到治理的最佳绩效,从而调动多方面积极性,既维护农村地区的经济发展和社会稳定,又能有效推进社会和民生建设。同时,要大力发展社会自治组织,如农民协会、专业合作经济组织、各种非政府组织和志愿者组织等参与到治理格局当中,这些主体在管理方式上变管理为服务,以服务为主,更多强调法律手段,淡化行政手段,通过契约履行各自的权利义务。

2.构建农村社区建设的服务网络,突出其社会性、公共性

社区管理和服务,既是农村社区建设的重要内容,也是农村社区建设的重要基础。从农村社会现实和农村社区建设的实践来看,农村社区建设应把完善的服务网络建设放在首位,即通过完善的服务将分散的农民凝聚起来,通过服务唤起农民对社区的认同感,赢得人们对社区积极的、发自内心的支持、信任、认同,促进整个社区的融合。社区服务涉及教育、卫生、文化、体育、科技、法律、社会治安、社会救助、社会福利、社会保险等各个领域,从当前农村的实际情况出发,应着重抓好以下几个方面:

1)社区照顾服务:受家庭规模缩小、人口流动大、老龄化、独生子女家庭等因素的影响,特别是大批独生子女家庭和老年空巢家庭的出现,使得农村家庭和亲属网络可以为老年人提供的照料资源和养老资源减少,越来越多家庭的养老功能出现弱化和缺损,老年人的养老和照料需求的满足将越来越求助于社会的支持。老年人的生活料理和生活服务从家庭走向社会,将主要依靠社区福利和服务事业来解决。为老年人提供生活照料和养老服务将是社区服务发展的必然趋势。此外,残疾人、优抚对象、低收入家庭、有实际困难的外出务工人员家庭也都在社区照顾范围之内。

2)社区卫生服务:为社区提供全科医疗服务,提供长期慢性病患者和其他需要家庭护理的人员的护理服务,还要建立社区成员健康档案,定期观看健康教育。

3)社区教育服务:主要包括日常宣传教育,例如交通安全法规教育、反毒品教育、反邪教教育、消费者权益保护、惠民政策宣传等。对个别家庭的纠纷调解、社区居民之间的矛盾化解等,也在教育服务范围之内。利益协调机制、诉求表达、矛盾调处、权益保障等都是教育的内容。通过社区教育,提高居民的参与水平、参与能力,营造社区健康向上的人文环境。

4)社区文化服务:从满足社区居民日益追求丰富多彩的生活的愿望着手,紧贴各个层次不同人群的需要,因势利导,多项目、多形式地开展精神文化活动,增强活动的吸引力和居民的参与积极性,提高社区生活质量。

农村社区服务,并不能仅依靠社区自身来完成,而是要动员、协调各种社会力量,特别是各类社会组织和志愿者。社区负有对社区范围内的各类组织的综合管理和协调任务,社区工作者应该主动的承担起培育社区组织的繁重任务,引导社区组织形成为民服务,自强不息的意识。

3.培育农村社区建设的精神内涵,突出其感召性、凝聚性

农村发展离不开特定的文化背景与社会基础,有什么样的农村文化,就有什么样的农村发展的方式、模式、方向、速度、质量和结构。今天农村存在的许多问题,很大程度上都与村庄内部的凝聚力下降,村庄的解体和失序相关。因此,塑造社区文化,培育社区精神,重塑农村居民的凝聚力和对社区的认同,是农村社区建设的必要条件。这主要包括两方面的内容:

一是现代文明意识的培养。社区除了是人们日常生活的场所以外,也是人们进行思想、观念、意识交流、活动、聚合的地方,社区建设所倡导的公共意识、团结意识、互助意识、慈善意识和政府为民意识等,都是现代文明意识的重要内容,也是社区意识的具体体现。建设和培育现代文明意识是社区建设的重要任务之一。这就要求引导社区居民明礼守法、尊重科学、诚信友爱、平等互助,自觉履行法定义务和社会责任;吸纳现代文明强调的民主法治、自由平等、公平正义等价值理念;着力丰富农村居民的精神文化生活,切实把社会主义核心价值有机融入农村社区精神文明建设全过程;制定既契合当地人文传统,又具有时代特征、个性鲜明、简单易行的村规民约,促进农村良好风气的形成;借助社区文化设施,增进社区居民沟通交流、互助合作,增强农村居民的社区文化认同。

二是提高社区居民的参与意识。社区成员是推进社区发展的主体力量,社区成员的积极参与意识是社区发展动力的精神源泉。通过民主管理,引导群众参与社区事务,使参与社区事务管理成为居民表达利益的机制,让社区居民自然地形成了一种社区归属感,觉得社区就是自己的大家,一切事务都与自己的切身利益有关,自己应当参与管理事务;引导农民建立各种自治组织,鼓励他们自力更生,艰苦创业,最大限度地激发农民的积极性和创造性,通过发展社区组织,设置活动载体、讨论制定制度规则,切实培养和增强社区居民的公民意识和自治精神;密切社区与成员生活的关联度,进而培育社区成员的认同和归属意识,使他们会自觉、自愿地参与到社区事务中。

 

参考文献:

[1]徐增阳.村民自治进程中的乡村关系[M].华中师范大学出版社,2003.253.

[2]李增元.农村社区建设:治理转型与共同体构建[J].东南学术,2009,(3).

[3]师凤莲.农村社区:概念的误解与澄清[J].浙江学刊,2008,(5).