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    农村社区建设中“被城市化”问题及其防止
2012年08月31日 | 作者:司林波 | 来源:《理论探索》2011 年第 2 期 | 【打印】【关闭

 农村社区建设是指通过政府规划,将散落在农村地理空间的自然村庄集中规划到一起形成中心村落(社区),并按照城市社区的生活方式和管理模式来提供公共服务的一种社区建设模式。这种模式应该在经济社会条件成熟的情况下,在充分尊重农民利益的基础上进行。但在我国目前的农村社区建设中,却出现了“被城市化”的问题。本文将对这一问题进行深入分析,希冀对当前正在进行的农村社区建设有所裨益。

 

一、农村社区建设中“被城市化”问题的成因分析

所谓农村社区建设中的“被城市化”问题,是指农村社区建设进程中出现的一个超越了当地经济社会发展承载能力的、由政府强制推动的村庄撤并问题。这种强制性违背了城市化形成规律,也违背了农民的意愿,增加了社会的不稳定因素。这个问题的出现,主要有以下几方面的原因:

(一)出于追求农村社区建设政绩的考虑。农村社区建设应该结合农村的实际情况,以增进农民福祉、促进农村全面发展为目标。但是在此进程中,由于住宅建设见效快、撑门面,某些地方政府出于追求政绩的考虑,就把农村社区建设简单化为撤并村庄的住宅建设,不顾自身经济条件而采取行政手段强制推动农村社区建设,有的农村社区还建成了高楼,严重脱离了农村的生产生活实际,增加了农民负担。

(二)出于增加城镇建设用地面积的考虑。目前的村改居、建设万人村等行动主要是在农村社区建设的名义下进行的。但深入分析其动力来源还有另一方面的深层原因。2008 年国土资源部下发了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》,该文件规定:地方政府新增城镇建设用地不得超过农村退出的宅基用地面积。这也就意味着,如果农村不能退出宅基地,城镇也就不能新增建设用地,地方非农产业(包括房地产业)发展就要受到土地制约,同时地方政府也不能通过土地征用和土地出让的价格差额增加地方财政收入。在此规定的限制下,为了获取城镇建设用地指标、补充地方财政收入,有些地方政府就借农村社区建设的名义,强制归并和缩减农村住宅建设用地面积,以增加城镇建设用地面积。

(三)出于城市化带动经济增长的动机。目前,

推动城市化以拉动经济增长的思维隐含着两个现实的因素,即在经济转型的大背景下,收入分配改革缓慢,无法立竿见影起到增加内需的拉动作用;而产能过剩问题随着房地产调控的加深而日益凸显,尤其是钢铁、水泥等基建行业面临巨大压力。因此,选择推进农村社区建设和吸引更多农民进城的城镇化,似乎成为维持经济持续增长的可行手段。通过城郊的农村社区建设,加快了农村的城市化进程,并通过农村社区建设和配套基础设施建设提供了大量就业岗位,刺激了消费,也在一定程度上带动了经济的发展,但这种增长是短期性的,而且隐藏着潜在的危机。

 

二、农村社区建设中“被城市化”的后果

“被城市化”是农村社区建设进程中的异化现象,其损害了农民的利益,也带来了新的社会问题。

(一)增加了农民生产生活成本。在农村社区建设中,有些地方往往为了集约资源,把周边几十个自然村归并到一个中心村,实现了农村住宅地的集约,但由于经济不发达,尚不能为并村农民提供非农产业就业,农民仍然靠土地经营为生。村庄撤并加大了居住地和农田之间的距离,给农民生产带来不便。而且有些农村社区为了“节约资源”或为了“村容村貌”,盲目改建多层建筑,农民统一住上了高楼,但农民的生产工具却无处存放,农民更无法养殖牲畜家禽,同时高楼的消费也增加了农民的生活成本。这种被动的社区化给农民的生产生活带来了压力,增加了农民的生产生活负担。

(二)使农民的土地利益受损。宅基地是农民的既得利益,也是农村土地集体所有制下农民的应得利益。在国家土地政策的限制下,地方政府为了增加城镇建设用地面积、增加地方土地财政收入,通过“村改居”形式使农民集中到政府压缩宅基面积后的多层楼房和双层住宅居住。按照我国法律规定,农村宅基地属于集体所有、家庭使用,是农民的现实财产。宅基地与房产是农民财产的两个组成部分,但性质和功能不同。农民拥有宅基地,在住房破旧时可以自行再建,但如果农民失去宅基地而只有房产,房产破旧时则不能自行建造。因此,单纯地以拥有独立宅基的房产换取没有独立宅基的房产,对于农民是利益损失。〔1〕

(三)增加了社会不稳定因素。由于经济社会条件的不成熟,在对农村住房拆迁的补偿中,政府往往补偿较低,难以支付农民的新建(购)房成本,使农民不得不投入新的资金,这对于不富裕的农民来说,很难做到。而有些地方政府为了加快农村社区建设进程,常常采取强制措施,导致农民怨声载道。此外,有的农村社区建设由于经费不足,对建成后的社区服务不到位,或者是农民支付不起服务费用,社区环境脏乱差。特别是在一些城市近郊地区,“被城市化”的农民们虽然住进了新建小区的楼房,但很多居民区的周边还是未建设的农地,被种惯了地的农民种着作物,到了收获的季节,农作物被抱进小区晾晒,整个小区就像是一个个“新型农村”———城中村以新的形式存在并延续着。在推进城市化的进程中,有些地方政府部门不能把握好节奏,生硬地将当地农民转变为城市居住者,使农民在变成城市人口的同时也就变成了失业人口,如此一来,由农民转变来的城市居住者没有赖以生活的产业,不仅没有构成城市新的消费能力和经济增长点,反而会沦为城市发展新的负担。加之社会保障体系不健全,失地农民一旦没有生活来源,将直接影响到社会稳定。

(四)可能引发新的城市社会问题。农村社区“被城市化”存在着先天不足,也就是说,这种城市化不是顺其自然生成的,而是被动形成的。其实在发达工业国家里,城市化也并不是一个一成不变的永恒趋势。城市中心的“贫民窟化”、“空心化”以及富人郊外集聚的现象,都提醒着我们不能强行盲目地推进城市化进程。像城市区域这种密集的失地农民安置小区,房屋的出租率比其他区域明显要高,已经呈现出“蚁族”集聚和“蚁穴化”趋势,其很有可能在若干年后沦为城市中心区里的贫民窟,从而引起新一轮的城市社会问题。

 

三、防止农村社区“被城市化”的思路

避免在农村社区建设中出现“被城市化”问题,应着重做好以下几方面的工作:

(一)坚持因地制宜的原则。农村社区建设需要一定的物质基础,对于落后地区来说,农民温饱尚未解决,也就没有精力和财力搞社区建设。因此,各个地方应该立足经济社会发展条件这个前提,坚持因地制宜、量力而行的原则,绝不能盲目跟风,搞“一刀切”。一方面政府要拿得出足够的资金,另一方面农民也要有一定的资金储蓄,绝不能为了政绩工程而盲目推进社区建设进程,否则将贻害无穷。农村社区建设应该区分城中村、近郊村、远郊村等不同特点,并综合考虑各村地域特点、经济实力、资源现状、居民生产生活习惯和各种历史及现实问题,本着有利于农村生产生活的原则,有计划、有步骤地稳步推进。对于不种地的农民可以建楼房集中居住,但对于纯农区则不适合搞集中居住。

(二)加强政府的正确引导。政府在农村社区建设过程中扮演着重要的角色,它必须立足地方经济社会发展条件,全面规划农村社区建设,切不能超越物质条件而采取行政手段搞强制推动。在经济社会条件成熟的条件下,政府应该出台优惠政策和通过提供良好的社区条件来引导农民自愿向中心村转移,而不能采取强制措施搞拆迁,用行政手段让农民集中居住,否则会激化干群矛盾,影响党和政府的形象,也会带来社会不稳定因素。此外,政府可以先在城镇郊区和经济发达地区起步,分批分层有序地推进农村社区建设,绝不能不分情况,搞统一进度、跑步建设。对于村庄撤并建社区,最好的办法是通过建设中心城市来吸引农村居民进入,而不能以违背经济规律和农民意愿的“村改居”的方式强制农民“被城市化”。

(三)完善农村社会保障体系。在推动农村社区建设中,应不断探索完善农村社会保障的形式和途径。在某些地方的农村社区建设中,特别是在经济比较发达的近郊地区,宅基地换房是一项重要措施。天津市首创宅基地换房的政策,取得了较好效果。但在实施宅基地换房中,必须明确这样一个问题:宅基地换房只限于集体建设用地,不能涉及农用地和耕地,并且宅基地不能牵涉到城乡流转,从而保障集体建设用地不在宅基地换房的过程中被滥用以及农用地和耕地不被侵蚀。此外,在农村社区建设中,解决失地农民的安身立命之本非常重要,一旦处理不好,将直接危及社会稳定。因此,各级政府在推进农村社区建设过程中,应该把失地和进城农民及其家属的医疗保险、社会福利、教育文化、养老保障等问题纳入规划日程,以避免后续矛盾的激化和不稳定因素的产生。

另外,城市化是社会发展的趋势,但城市化不是完全的去农村化。在农村社区建设进程中,对于一些具有民族特色和历史文化价值的古村落和古民居应该大力保护,要努力建设一批传承历史文化、巧借山水景观的特色村庄。〔2〕

 

参考文献:

〔1〕姜超楠.山东撤村引争议:住所远离农田 农民“被城市化”〔N〕.广州日报,2010- 08- 26.

〔2〕袁定明,熊晓梅,周长春.农村社区化建设的思考———重庆万州区实证研究〔J〕.农村经济,2007,(9)