加入收藏联系我们网站访问量: 中原农村发展研究中心
首页 中心概况 三农要闻 农村经济 农村政治 农村文化 发展实验 实验基地 域外经验 农村发展数据库 农耕文化博物馆
  您现在的位置: 首页 >> 农村经济 >> 农民增收 >> 正文
 
    乔方彬:农业税取消对农民负担的影响
2013年02月28日 | 作者:乔方彬 | 来源:中国社会科学报 | 【打印】【关闭

 经过30多年的改革开放,我国的农村、农民、农业问题都发生了根本性的变化。但是,农民负担过重,特别是贫困地区农民负担过重,一直是困扰地方和中央政府的主要问题。农民负担过重不但严重影响着农民致富,也是引起农民上访、农民和地方政府关系紧张的最主要原因。到20世纪末,农民负担过重问题已经成为中央政府最关注的问题之一。与此同时,随着国家经济水平的不断提高,中央政府认为解决这一问题的时机已经成熟。从2000年开始,我国实行了农村税费制度的改革,并在2006年在全国废止了农业税。

两千六百年未有之变

农业税取消对减轻农民负担有重要意义,农业税的取消是“两千六百年未有之变”。据统计,在税费改革之前的1999年,中国农民可统计的税费负担共13项,总额1250亿。这13项负担包括4项国家税(农业税、农业特产税、牲畜屠宰税和牧业税),乡政府收取的“5统筹”(即农村教育、计生、民兵、优扶、乡村道路基建),村级组织收取的“3提留”(即村级公积金、公益金、公共管理费提留)和1项两工折款。在这些税负以外,农民往往还要负担一些法律和政策不允许的乱收费、乱罚款、乱集资等。加上这些不合法收费,实际上,农民负担总额大约是1700亿。

在取消农业税以后,为了控制农民负担反弹,中央和地方政府加大了对乡镇政府以及村组织的财政转移支付力度。事实上,在原来农民总负担中,国家财政征收的大约为400亿,小于农民总负担的25%;其余的则为乡镇政府和村组织所使用。在取消农业税以后,中央和地方政府不断加大对乡镇政府和村组织的财政转移支付力度,以减轻农民负担。在2006年,中央政府和省市两级政府对农村基层的转移支付合计已达1030亿元。

影响效果真的不乐观吗

有一些研究表明,农业税取消对农民负担的影响效果可能并不像人们想象的那么乐观。对于税费改革的影响,学者们从农民负担、农民收入、乡镇财政和村级财务等不同角度进行了研究。这些研究更多是用案例分析或定性分析的方法来分析税费改革的影响,缺乏全国有代表性数据支持的实证分析。根据我们掌握的情况,只有续竞秦等对农业税费改革对村财政的影响研究,以及刘浩淼等对乡镇财政的研究是例外。与以前的研究不同,这两个研究采用了全国有代表性的调查数据,因此调查结果有普遍性。

续竞秦等使用的是在全国5个省100个村的村级调查数据。他们的研究表明,农业税完全取消后的2007年,上级财政补助也仅占农业税取消以前村组织收取提留的75%。换言之,上级财政补助并不能完全弥补农业税取消带来的资金缺口。该研究还表明样本村的自营收入出现连续下降,2007年的人均自营收入不到2000年的80%。而且,农业税取消以后的自营收入也更多的是通过征地补偿和出售村资产等手段来勉力维持的,是不可持续的。因此农业税取消以后,农民负担反弹的压力很大。

而刘浩淼等对乡镇财政的研究也得出了类似的结论。通过对比费改税前后的数据,他们的研究表明,我国政府的税费改革并没有实现其初衷。虽然税费改革减轻了农民的负担,但从样本乡镇的平均水平来看,它对乡镇财政的影响并不都是正面的。在实行了税费改革以后,乡镇财政的收入和支出都下降了。尽管在改革以后,上级政府(即县市人民政府)增加了对所属乡镇的财政转移支付,但是增加的转移支付却无法弥补由于税费改革带来的资金缺口。同税负改革前相比较,改革以后的乡镇财政状况进一步恶化。因此,乡镇政府也有增加农民负担的冲动。

否定性结论不准确的两个原因

虽然续竞秦等和刘浩淼等的研究都是建立在有代表性的大量数据的基础上的,但是至少有两个原因影响到他们结论的准确性。首先,来自乡镇政府和村组织的调查数据可能低估了农民负担。2000年开始的农业税费改革是我国政府在农村最重要的政策之一,其重要性不言而喻,作为乡镇政府和村组织的领导自然也明白其重要意义。而且,税负改革以前和税负改革以后往往有不同的地方领导,因此正确或者高估改革前的税负而低估目前的税负就是被调查人很自然的选择。

其次,农民负担不仅仅是可以统计的13种,那些没法统计的乱摊派、乱罚款、乱集资等“法律和政策不允许的,也就是各地乱收的”比国家4种赋税的收入还多。而这一部分负担是不会也不可能在调查乡镇政府和村级组织的问卷中得到准确反映的。

那么,农业税取消对农民负担的影响究竟有多大呢?为了准确地对政策影响进行分析,同时也为了避免使用乡镇政府和村组织的调查数据带来的不准确性,我们在描述性分析的基础上,进行了定量分析,通过使用2004年和2007年2000多农户的抽样调查数据,对农业税取消前后农民负担的情况进行了分析。分析表明,尽管农民的负担在农业税取消以后出现了显著的下降,但是其影响在不同地区是不同的。相对于经济发展水平高的地区,农业税取消以后,农民负担在相对贫困的地区的下降幅度较小。