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    新型农村养老保险制度: 政策设计与实施效果
2013年04月05日 | 作者:封 进 | 来源:未知 | 【打印】【关闭

  2009年, 中央一号文件明确提出“抓紧制定指导性意见, 建立个人缴费、集体补助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度”。2009 年 9 月 4 日, 国务院办公厅发布 《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》 (国发12009232号) , 2009年试点覆盖面为全国10% 的县(市、区、旗), 以后逐步扩大试点, 在全国普遍实施, 2020 年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。新型农村养老保险制度(以下简称“新农保”) 的正式推出标志着农村社会养老保险制度建设进入了一个新时期, 对于促进社会公平破除城乡二元结构, 实现基本公共服务均等化具有十分重要的意义。虽然目前的养老待遇还比较低, 但这一制度的推出改变了农村养老长期缺乏的居民, 对农民的补贴提升到普惠的程度, 其本身就是具有划时代意义, 将对中国的二元结构产生深远影响。随着城市化和工业化进程加快, 农村老龄化程度已经超过城市, 目前农村60岁以上老人约 1.3亿, 并将以每年 3.3%左右的速度递增, 预计到2020年, 农村65岁以上老人的比例为14-18%。与此同时, 农村家庭人口减少, 传统的家庭养老功能日益衰弱。面对农村养老的迫切需求, 农村的社会保障政策应该如何设计, 该政策实施中的难点何在, 是否起到预期的效果? 对这些问题的思考和分析有助于进一步完善新型农村养老保险制度, 缓解农村养老的困境。本文首先回顾中国农村养老保险政策的演变, 并分析新农保制度设计的主要特征, 其次通过在两个地区的实地调查, 对新农保制度的实施效果进行初步评价, 最后提出未来中国农村养老的目标模式。

一、农村养老保险政策发展历程

1992年民政部颁发《县级农村社会养老保险基本方案( 试行)》(民办发%1992&2 号) , 开始探索农村养老保险办法。1992 年的方案采用个人账户制, 年满60周岁可以根据个人账户余额领取年金。在达到领取年龄之前, 不允许提前领取个人账户中的资金。个人账户按照 8.8%的预期收益率进行累积(1992 年的通胀率为 6.4% ) , 并由地方政府保障支付。1995年《民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》(国办发[1995]51 号) 再次强调了在农村建立以个人账户为主导的养老保险制度, 到 1997年, 这一形式的养老保险成为农村养老保险的主要模式, 几乎所有的县都设立了农村养老保险管理机构。

但这种尝试并没有得到广大农户的认同, 参与人数最多时候也只有 8300万, 其中的一个重要的原因就是个人账户的筹资模式是农民自己缴费而没有政府的补贴, 其实质是农民的自我储蓄, 且较之储蓄, 个人账户缺乏流动性和安全性, 难以充分调动农民的参保积极性。另一方面, 个人账户累积的余额只能维持很低的领取水平, 2006 年, 1947个县中, 有 1484个县的参保农民人均领取的养老金低于当地农村最低生活保障标准; 领取农保养老金的 331万农民中, 领取额低于当地农村最低生活保障标准的占 88% , 有 120万人月领取额在 10 元以下, 占 36% 。

另一个同样重要的原因是, 对资金的监管缺乏有效的制度, 个人账户累积的资金被挪用于发展当地经济或用做其他用途, 甚至用于补贴村干部, 资金的安全性和制度的持续性十分缺乏。对 30 个省(区、市) 农村社会养老保险基金的审计结果表明, 截至 2006 年底, 全国农保基金累计收入 512.78 亿元、支出 171.39亿元, 结余 341.39亿元。一些地方将集体补助和财政补贴较多地补给了村干部。在实行集体补助的 541个县中, 有 186个县将集体补助全部给了村干部; 实行财政补贴的 200 个县中, 有 72 个县将财政补贴全部给了村干部(国家审计署 2007 年调研)。

1999年《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》提出, 对已经开展的农村社会养老保险要进行整顿规范。从 2003 年开始, 各地陆续试点新的农村养老保险模式, 2007 年劳动和社会保障部民政部审计署发布《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》, 提出积极推进新农保试点工作的试点办法, 以及明确被征地农民社会保障工作机构和职责。到 2008年底, 共有464个县 1200万农民参加了新的养老保险制度。新的模式和旧模式的区别主要有两点, 一是有较多的政府补贴, 二是个人账户和统筹账户相结合。较为典型的模式是陕西的宝鸡模式, 从 2007年开始, 宝鸡市在总结 1992年农村社会养老保险(老农保)和城镇职工基本养老保险经验的基础上, 探索开展了新型农村社会养老保险(新农保) 试点。宝鸡模式实施以个人缴费、集体补助、政府补贴为基础, 家庭养老、土地保障和社会救助等政策为补充, 养老补贴与个人账户相结合。

此外, 在城市化合工业化进程中, 一些农民由于征地失去了土地, 据估计 1988 到 2006 年每年大约有200万农民失去土地, 按此估计 1988年来约有 4000万农民失去土地。但在 2005年, 只有 400万失地农民获得社会保障方面的补偿(OECD, 2010)。土地换保障政策是针对被征地农民基本生活保障制度, 是上个世纪九十年代在浙江嘉兴等地试行, 随后推广到全国各地的一项旨在保护失地农民权益的制度。最先实施失地农民养老保险的主要为北京、上海、天津、浙江、江苏、山东、河北、安徽、西安、成都等 10个省市。尽管各地具体的细则纷繁复杂, 但基本上有一个大致的框架, 农地被征收为国有之后, 政府为被征地农民设立基本生活保障金专户, 该专户由个人账户和社会统筹账户组成。其中个人账户的金额由土地补偿费和安置补助费构成, 社会统筹账户则是由政府补贴等其他资金划入, 被征地农民符合特定条件, 那么政府就给被征地农民发放相关保障金。这一保障金通常根据土地的农业产出计算, 对于农民的保障十分有限, 例如浙江省的给付水平为每月 220元-410元。 

基于前期的试点, 在总结试点经验之后, 2009 年 9 月 4 日, 国务院办公厅发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》。新型农村养老保险的推出标志着对农民的补贴进入一个普惠的时代,它有如下几点突破:

1、加大了政府投入

新农保的首要特征是强化了政府补贴, 在待遇给付和缴费两方面实施补贴。中西部地区主要来源于中央财政, 东部地区主要由地方财政补贴, 补贴方案见表 1 所示。最近 20年来, 随着经济的持续增长, 城乡收入差距也持续扩大。政府采取多种政策增加农民收入, 其中包括取消农业税、实行义务教育、补贴新农合等, 补贴新农保是又一项惠农政策。老年贫困的发生率相对较高, 政府通过补贴新农保对农民进行收入补贴, 增加了农民参与养老保险的积极性, 也是新农保发挥其作用的重要方面。

2、增加了制度的灵活性

考虑到农民的收入差异和对养老需求的差异, 设定了不同的缴费档次。新政策规定, 参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费, 缴费标准目前设为每年 100 元, 200 元, 300 元, 400 元, 500 元 5 个档次, 地方可以根据实际情况增设缴费档次。农民可以根据自己的需求选择合适的档次, 多缴多得。实地调研发现, 各地区设置的缴费档次与当地的经济发展程度密切相关, 各地缴费档次存在明显差异。

3、采用个人账户与统筹账户相结合的模式

参考城镇养老保险制度, 分为个人账户和统筹账户, 个人缴费全部进入个人账户, 此外, 政府对个人缴费的补贴也进入个人账户。个人账户的养老金受人口老龄化的影响相对较小, 多缴多得, 少缴少得, 账户透明度高, 可以提高参与激励。而且个人账户养老金便于携带, 可以满足劳动力转移的要求。

4、实施广覆盖和普惠制, 60 岁以上的老人可以不缴费就享受待遇

对于已经到达领取年龄的老人允许其不缴费, 就可以获得政府补贴的基础养老金, 充分体现了养老保险保障老年基本生活的功能。

5、与其他类型的养老保险制度衔接

新农保与老农保、城镇养老保险、失地农民养老保险等可以有效转换, 与农村最低生活保障制度、农村五保户制度可以同时享受。从现在的试点看, 各地区都制定了较为详细的衔接办法。

二、新型农村养老保险制度的实施效果

新农保目前已经在 31 个省市自治区全面推开, 第一批试点的市(县) 为 320 个, 加上前期已经试点的地区, 新农保覆盖面迅速扩大。2010年 7 月我们在浙江 A 地和山东 B 地分别调查了近 100 位农村居民, A 地的调查来自试点县 2 个镇, B 地的调查来自 3 个镇。A 地处浙江省, 是经济发展程度较高, 城市化率较高的地区。A 地户籍总人口 336 万, 总面积 3915 平方公里。2009 年实现 GDP1917. 96 亿元, 人均 GDP 超过8000 美元, 财政总收入 279. 4 亿元, 其中地方财政收入 141. 7 亿元, 城乡居民人均收入分别为 24693 元和12685 元。农业占 G DP 比重约为 5% , 农业人口占比约为 6% 。B 地处山东沂蒙山区, 是农业大县, 具有丰富的农业资源。户籍总人口 100 万, 总面积 1850平方公里。2009年实现 GDP 约 160 亿元, 人均 GDP 超过美元, 财政总收入 10 亿元, 农民人均纯收入 5800 元。农业占 GDP 比重约为 30% , 农业人口占比约为85% 。这两个地区虽然都属东部省份, 但两地在经济发展水平、资源禀赋、劳动力流动、经济发展模式、文化传统等方面均大相径庭, 因而具有一定的代表性, 我们从如下几个方面对新农保试点的效果进行初步评价,并比较在富裕地区和欠发达地区的异同:

1、新农保参保率与年龄有密切的关系, 新农保参加与不参加人群有较大差异, 但两类地区的差异并不相同。

A地 85% 的参保人员年龄在 45岁以上, 35 岁以下的只占 1% 左右。较为年轻的劳动力大多加入了城镇职工养老保险。B地目前的参与率为90% , 其中 45岁以上的参与率为 95% , 16- 44 岁的参与率为 80% 。就参保与未参保人群的特征看, 在 A 地这类工业化程度较高, 收入水平较高的地区, 新农保主要覆盖的是年纪较大的、健康相对较差、主要从事农业活动的人口, 这部分人相对而言是收入较低的群体, 新农保一定程度上满足了人们养老的需求, 改善了经济不富裕的老人的生活, 促进了农村的社会和谐。B 地在 45 以下的参保率远远高于 A 地, 因而在 B 地, 收入、年龄、健康状况在两类群体中都没有显著差异, 主要的差异在职业上, 未参保群体中有更多的非农就业。另外, 在 B 地有 14% 的被调查对象为 60 岁以上, 没有交费就开始领取。 

2、在富裕地区新农保险对消费影响不大, 但在经济欠发达地区, 新农保显著增加了消费

新农保的一个重要作用体现在对农民福利的影响, 即可以增加消费, 尤其是增加老年人口的消费。理论上看, 养老保险的引入会减少以养老为目的的储蓄动机, 由此促进退休之前的消费。此外, 新农保对于60岁以上老人而言, 是一项额外的收入, 也将会提高老年人口的消费水平。调查发现, 在 A 地, 只有 27%的人汇报, 新农保会增加其消费。但在 B地, 有 77% 的人汇报新农保会增加消费, 主要会增加食品消费( 其中有 60% 的人汇报)和购买与农业有关的物资(其中有 21% 的人汇报) 。这一情况表明, 新农保对于欠发达地区农民消费和福利的改善有更为明显的作用, 对于收入水平较高的地区, 新农保的缴费和待遇都较低, 尚不足以影响到消费水平。

3、对于有较多劳动力外出打工的欠发达地区, 新农保并不会影响劳动力流动

A地和 B 地的另一显著差异是在城市化率和劳动力流动方面, A 地的城市化率已经高达 90% 以上, 而B 地只有 15% 。对于 B 地这类欠发达地区, 促进劳动力流动仍然是未来一个非常重要的政策重点, 那么新农保是否会影响到劳动力外出打工以及今后的劳动力流动是我们关心的另一问题。调查发现(表 3) , 新农保对于劳动力流动的影响十分微弱, 对于年龄小于 45 岁的人来说, 只有 14% 的人认为有了新农保, 就不想出去打工了。大多数人外出打工的决策不会受到有无新农保的影响, 这也说明, 新农保不会改变劳动力从农村流入城镇、并参加城镇职工的养老保险制度这一大的趋势。

4、不论是富裕地区还是欠发达地区, 家庭养老仍然是重要的养老方式

家庭养老是中国农村传统的养老模式, 在工业化进程中, 家庭规模趋于缩小, 家庭养老模式也受到冲击。农村养老保险的一个重要作用就是弥补家庭养老的不足。然而当前的养老保险水平还比较低, 这就更需要多种形式的养老保障。调查表明, 无论在富裕地区还是欠发达地区, 大家庭仍然是主要的模式, 家庭内部的相互帮助仍然是一个重要的养老渠道。调查样本中平均家庭人口数, A 地为 5, B 地为 4; 60 岁以上老人的家庭平均人口数, A 地为 5, B地为 4, 可见老人们仍然与子女居住在一起。在问到, 养老保险是否能够满足日常消费时, 绝大多数人都认为不够, 其中 A 地有 50% 的人, B 地有 37% 的人表示老年时, 会依靠子女。可见, 养儿防老的传统观念仍然是中国农村养老保障中发挥着作用, 这一观念并没有随着经济发展程度提高而改变。

5、对新农保政策的信任度在两个地区有显著差异, 地方政府的作用在新农合推广中十分重要为了解农民对新农保的信任程度, 我们为了下面的问题: 您对新农保是否存在如下担忧: (1)政府补贴不能到位; (2) 缴费满 15 年才能享受, 自己可能不能达到这么长的缴费年限; (3)外出打工后, 可以参加城镇的养老保险, 在农村的缴费就白缴了; (4) 政府政策会变, 自己老了不一定能拿到养老金; (5) 没有什么担忧。

调查表明, 在 B 地, 选择没有可担忧的比例高达 33% , 24% 的人担心缴费年限太长, 15% 的人担心政府政策会变。而在 A 地, 46% 的人担心政府补贴不能到位, 30% 的人担心政策会变。这样显著的差异, 主要来自政府的作用。A 地是市场经济比较发达的地区, 政府干预较少, 农民对政府的依赖也较少。同样, 对政府的担心也比较多。在 B 地调查时, 我们发现农民开始时不太相信, 因为过去都是向农民收费, 现在这样大规模的补贴农民, 农民一时不太相信。经过县、乡、镇各级政府的多次宣传, 农民对这项制度已经比较了解,也比较信任。

6、资金运用水平低, 个人账户的预期令人担忧

对于个人账户资金, 目前几乎没有进行投资, 主要存于银行。个人账户的记账利率为中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率。个人账户如果不能有足够的收益率, 则其吸引力不免受到影响。当前的新农保政策对于个人帐户的管理、投资和监管都缺乏明确的规定, 随着人账户的逐步积累, 应该尽快研究出台资金保值增值的政策。

7、政府补贴与当地财政能力相关, 但政府补贴负担并不重

政府补贴是新农保区别于其他养老保险的最大特色, 由此引发的担心是政府财政是否有足够的能力维持其可持续的运行。调查发现, A 地缴费时政府补贴为缴费基数的 5% , 其中有 3% 的补贴进入个人账户,领取时政府补贴每月 60 元的基础养老金。当前政府补贴占养老金待遇的 50% 多, 目前政府补贴约占当年政府可支配收入的 3. 5% 。B 地政府补贴体现在两方面, 一是对基础养老金进行补贴, 最低每人每月 55 元由各级财政全额承担, 连续缴费15年的, 超过一年基础养老金增加 2 元。二是对个人缴费予以补贴, 按 300元及以下缴费的, 政府每年补贴 30 元, 按 500 元缴费的, 政府每年补贴 35 元, 按 800元缴费的, 政府每年补贴 40 元。目前政府补贴占地方财政的 10% , 每年需补 3000 万。55 元的基础养老金中, 中央财政补 80% 。仔细分析后可以看到, 事实上, 新农保所需投入并不多, 当前农村 60 岁以上老人 1. 32亿, 按这个比例, 中央财政拿出 800 多亿就能解决。今年财政上半年达到了4. 3 万亿元, 年底会突破 8万亿, 中央财政拿出 2% 就可以解决, 对财政压力并不大。

三、中国农村养老的目标模式

就未来发展趋势看, 农村养老保险制度将会越来越加强。中国的农业产出比重已经下降到 GDP 的10% 左右, 统计上的农业劳动力比重依然为 30% 左右。社会保障制度作为实现公民的生存权利以及其他人权的保证, 是全体社会成员共同享受社会发展成果的重要途径, 也是维护社会稳定和促进经济发展的重要支柱。从欧洲国家的历程看, 中国农村养老保险体系的建立在时机上已经成熟。欧洲的发达国家已经成功地将养老保险覆盖到农村人口。欧洲的农业发展模式和中国有很多相似之处。工业化进程的加快使农业的比重萎缩; 伴随着农业科技的发展和农村商品经济的发达, 农业生产经历了结构变迁; 欧洲农业以家庭耕作为主, 农民的收入相对较低。总体看, 欧洲国家的农村养老保险在二战后逐步建立, 有如下几个特征( 袁志刚等, 2005):

(1)建立的时机为农业在经济中的比重已经比较低 , 经济已经发展到一个较高的水平(表 4) 。英国、西班牙、法国、德国、意大利等欧洲国家的农村养老金都制定了专门的计划, 有些国家对小农和农场主有不同的安排, 由于小农抵御风险的能力更差, 因而对小农优先提供养老保险。

(2)将养老保险计划与劳动力转移相结合。欧洲将养老保险和农业劳动力管理相联系, 农民只有放弃耕种后才能获得养老金。强制性的退休计划成为减少劳动力供给的重要手段, 有助于减少农村的剩余劳动力, 提供土地集约化经营的程度。

(3)政府进行补贴。由于农业人口的不断减少和老龄化程度加深, 以及农民相对比较贫困, 农村养老保险的缴费来源较少, 因而老金如何进行融资、养老金的规模应如何确定就成为农村养老保险成败的关键, 欧洲的一个很重要的经验是国家都或多或少地要对农村养老保险给予财政补贴, 补贴可多达农业支出的70%( 例如, 德国) 。事实上, 在欧洲的历史上, 对农村养老保险的补贴并非仅从社会公平的角度考虑, 为农民建立养老保险可以促进农业的现代化程度, 提高农民的劳动生产率, 对经济增长也有积极的作用。

不可否认的是, 农村养老模式与城镇养老模式依然会存在差异。考虑到我国严重的农村人口老龄化问题以及城乡、区域差异问题, 覆盖全民的多支柱养老模式将是未来我国农村养老发展的必然趋势(表5)。这就要求针对不同收入人群施以不同的收入保障方式, 对于贫困人群, 采用低保制度是必要的手段, 农村低保制度已经在全国农村全面建立。对于大多少人群而言, 将主要由社会养老保险发挥养老的功能, 这也是新农保承担的主要责任。同时家庭养老对于补充社会养老的不足, 满足老年人的亲情和精神需求有着不可替代的作用。

不断完善新农保制度将是一个长期的过程, 未来需要考虑的主要问题包括, 第一, 新农保应与农村较低的收入水平、灵活的就业形式和劳动力的高度流动性相适应, 以保障个人的参与激励和制度的可持续运行。第二, 新农保应能体现地区差异, 能够与地区社会经济发展状况相适应。第三, 新农保需开拓更多的筹资渠道, 保证制度能够提供适当的保障并可持续运行。第四, 新农保需和土地集约经营相联系, 促进劳动力向非农部门和城市转移。

参考文献

[1] Herd, Richard, Yu wei Hu and Vincent Koen, Provider Greater Old age Social Securityin China.OECD Working paper, 2010 (6) .

[2]邓大松、薛惠元, 2010, 新型农村养老保险制度推行中的难点分析,《经济体制改革》, 第 1 期。

[3]袁志刚, 葛劲峰, 封进,《养老保险经济学》, 上海人民出版社, 2005 年。

[4]《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》( 民办发%1992&2 号)

[5]《民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》(国办发[1995]51号)

[6]《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发 12009232号)