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    报我国新型农村养老保险中地方财政的筹资困境及求解
2013年04月05日 | 作者:李玉燕 | 来源:福州党校学报 2011年第1期总第12 | 【打印】【关闭

 2010年10月,中共中央召开了十七届五中全会,这次会议的主题之一就是“完善公共服务,切实保障和改善民生。加强社会保障体系薄弱环节的建设”。我国作为一个农业大国,农民的社会保障问题应是民生问题的重中之重。随着老龄化问题的加剧,我国的养老保障问题也亟待解决。尤其是在城镇化步伐加快,大量农民外出打工的情况下,许多农村出现了“空壳村”现象。一方面,大量的留守老人得不到儿女的照顾,生活困难。另一方面,农民因年老丧失劳动能力时,土地保障功能也在逐步丧失。可见,传统的依靠家庭和土地的养老保障模式已不能适应时代发展的需要,亟需建立规范化和制度化的新型的农村养老保障制度。2009年9月我国开始了新型农村养老保险的试点工作,这次试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗),以后逐步扩大试点,在全国普遍实施。但在试点地区,一些地方政府出现了筹资困难的问题,导致新型农村养老保险无法顺利推行。本文在分析我国地方财政的筹资现状及出现筹资困境的原因的基础上,找出地方财政走出筹资困境的有效路径,从而促使新型农村养老保险顺利推行。

一、新农保的筹资机制及地方财政对其的支持情况

新型农村社会养老保险的最大亮点是政府将对农民缴费给予补贴,并全额支付基础养老金,这表明国家将对农民老有所养承担责任。其中,政府财政支持能否到位是关键所在,因此,分析新农保的筹资机制以及地方财政对其的支持情况显得十分必要。

(一)公共财政是农村养老保险资金供给的责任主体

公共财政是为满足社会公共需要,以政府为主体进行的分配活动,是与市场经济相适应的财政制度安排。社会保障是国家的重要职能,国家负有保障公民基本生活水平的义务。政府理应是社会保障资金供给的责任主体。我国的农村养老保险的资金由公共财政支持有两方面的原因。第一,农村的养老保险也是我国社会保障的一部分,长期以来,我国对农村的养老保险问题关注较少,导致农村的社会保障与城镇的差别较大,使公共财政缺乏了公平性。随着我国农村老龄化的加剧,公共财政理应成为农村养老保险资金的供给主体,供给幅度应该逐渐与城镇的养老保险缩小差距。第二,农村养老保障具有公共物品和准公共物品的性质,而为社会提供公共品、弥补市场失灵是政府必须履行的财政职能。

(二)新型农村养老保险的筹资结构现状分析

新型农村养老保险与以往的农村养老保险的主要区别是筹资结构不同。以往的农村养老保险是以农民个人缴费为主,政府给予政策支持,这导致了农民参保率不高,没有真正保障农民的权益。新型农村养老保险则是以个人缴费、集体补助、政府补贴相结合为原则,这不但减轻了农民的负担,也使农民在参加养老保险后真正得到了实惠。具体来说,新型农村养老保险的筹资结构如下:1.个人缴费,参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费,缴费标准目前设为每年100元—500元5个档次,地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费,多缴多得。2.集体补助,有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助,补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。3.政府补贴,政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金,其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助,对东部地区给予50%的补助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴,补贴标准不低于每人每年30元;对选择较高档次标准缴费的,可给予适当鼓励。

(三)各地地方政府支持新农保的财政压力分析

上述政府补贴方式,基本上适合我国的现有国情。但是,在实施过程中,东部一些经济相对不太发达省份的地方财政负担过重,而中西部一些经济相对发达的省份,由于地方财政收入的逐年增加,有能力筹集基础养老金,中央财政可不必给予全额补助。以下将用各地地方财政对新农保的最低年补贴数额占地方财政收入的比重来说明各地地方财政对新农保的财政支持情况。

表1的地方财政对新农保的最低年补贴数额是根据国家规定的筹资结构计算而得,由于参保条件为年满16岁未参加城镇养老保险的农村人口,领取养老金的条件为年满60岁的农村人口,所以表1中的人口数分为这两个年龄结构。东部地区各省份的地方财政对新农保的最低年补贴额=东部地区各省份的16-59岁农村人口总数*30+东部地区各省份的60岁以上人口数*55*50%*12。中西部地区各省份地方财政对新农保的最低年补贴额=中西部地区16-59岁农村人口数*30。

由表1可知,东部地区,上海、北京等省市的地方财政对新农保的最低年补贴额占地方财政收入的比重较小,说明这几个省份对新农保的地方补贴并不会给地方财政带来压力。河北、海南、山东、福建的地方财政对新农保的年补贴额占地方财政收入的比重较大,分别为2.55%、1.68%、1.51%、1.28%,说明这几个省份对新农保的地方补贴给地方财政带来了压力,加上老龄化问题逐年严峻,这些省份在农村养老保险方面将有可能出现筹资困境。东部地区的其他省份,地方财政对新农保的补贴占地方财政收入的比重较为合理。中西部地区,内蒙古、山西、重庆等省份的地方财政对新农保的补贴占财政收入的比重较小,说明这几个省份的地方财政收入较多,财政负担不重。西藏、贵州、甘肃、河南四个省份的地方财政对新农保的补贴分别占地方财政收入的1.48%、1.29%、1.24%、和1.05%,说明这些省份的地方政府在推广新农保的过程中,面临较大财政压力。

根据表1 的数据,可以将地方财政对新农保的支持情况分为三类地区:一类为财政压力较小的地区,地方财政对新农保的最低年补贴额占地方财政收入的比重在0.5%以下,这类地区有京、津、沪、晋、蒙、渝6 个省市。二类为财政压力适中的地区,地方财政对新农保的最低年补贴额占地方财政收入的比重在0.51%-1%之间,这类地区有辽、苏、浙等省份。三类为财政压力比较大的地区,地方财政对新农保的最低年补贴额占地方财政收入的比重在1%以上,这类地区有冀、鲁、闽、琼、豫、贵、藏、甘8 个省份。对于一类地区中的中西部省份,中央财政可以减小对地方财政的补贴力度,并转移到三类地区;二类地区,则无需调整。

由于新农保的财政补助在地方各级财政之间的分担机制分为省、市、县三级,省、市两级的财政在新农保的筹资过程中可能不会出现太大问题。但在县一级,各个省的情况略有不同。对于东部较富裕的地区来说,县级财政可以负担起新农保所需要的财政补贴。而中西部地区的贫困县,由于其无力配套财政补助资金,可能出现挪用农民个人账户的资金用于当期的财政补助资金发放。因此,地方财政的筹资困境已经成为制约我国新农保顺利推进的一个阻碍因素。

二、地方财政在推进新农保实施过程的筹资困境及其成因分析

通过以上的分析,可以看到地方财政在推进新农保的实施过程中出现了筹资困境,那么造成这困境的原因又是什么呢?笔者认为,主要有以下几个方面:

(一)中央与地方政府财权与事权的不统一

现有的政府间职责划分和支出范围不明确,是财政体制的一大弊端。我国上世纪90 年代的分税制改革明确了中央和地方的财权和事权的划分,但在农村养老保险的财政环节上,存在着明显的制度漏洞。在实际的财政体制的运行中,中央政府集中了大部分的财力,地方政府分得了少部分的财政收入却承担了大部分的事权。同时,地方政府承担的一些事权如基础教育、社会保障等有很大的刚性,使得地方财政的压力更大。尤其是较为贫困的中西部地区的基层政府,承担了养老保险的筹资、运营、支付等几乎全部事权,却没有相应的财权配给,在农民缴费普遍无力的情况下,这一事权成为地方沉重的经济负担,造成地方政府在推进新农保过程中的筹资困境。

(二)地方财政历史遗留的或有债务,财政缺口问题突出

随着农业税的取消和农村税费改革的逐渐完善,地方政府历史遗留的或有债务、财政缺口问题越来越突出。根据国际会计师联合会公共部门委员会的解释,政府的或有债务是指由于过去发生的公共事项,引致某种现时义务,这种义务的履行预期又会导致政府资源以资金或服务等形式的流出,当经济资源的流出构成一定政府的潜在债务,这种债务即政府的或有债务。当代中国,由于中央和地方政府之间的事权划分不明确以及政府的宏观调控依赖行政手段过多,导致地方政府过多的承担了本该由中央政府承担的事务,同时也使地方政府履行了部分市场的职能。当经济不稳定时,地方政府的或有债务就会增加。另一方面,我国地方政府大都有着几百亿的债务规模,这使得地方政府维持自身的基本运转都很吃力,更谈不上去履行提供公共产品和服务的职能了。所以,地方财政在推进我国新型农村养老保险方面就显得更加无力。

(三)经济不发达地区的农业人口较多,加剧了地方政府的财政负担

当前我国存在着这样一种现象:经济较发达地区,城镇化速度较快,农村的人口相对较少;而经济不发达地区,往往有着较多农村人口。以河南省为例,2009 年,河南省拥有4816.65 万农村人口,根据表1 计算可得,这个数字大概是上海市农村人口的26 倍还多。河南省属于我国的中西部地区,经济发展水平相对较低,地方财政收入较少,但是其庞大的农村人口数量,使得本来就不富裕的地方财政在推进新农保中承担着巨大的压力。而上海市作为我国经济较为发达的城市,其农村人口数量相对较少,地方财政对新农保的补贴占其地方财政收入的比重非常小,即使长远来看,也不会对其地方财政造成压力。

(四)新农保的参与率不高,基金运营效率低

由于新型农村养老保险采取农民自愿参保的原则,再加上长期以来的以家庭养老为主的思想使很多农民没有参保意识,致使本来就不多的养老保险基金变的更少,难以满足支付现有的需领取养老金人员的资金需要。同时,由于基金监督不到位,挪用养老金的现象普遍存在,农民在参保时有很多顾虑,积极性不高。另外,由于我国的资本市场还未成熟,基金投资的规范性的法规尚未形成,养老保险基金的保值增值存在投资渠道单一,投资效益率偏低的问题。这些都加剧了地方财政在推行新农保过程中的筹资困境。

三、地方政府走出新农保筹资困境的有效路径

(一)重构地方政府与中央政府的财政关系

从以上的分析可知,地方财政在推行新农保过程中出现筹资困境是有多方面原因的。重构中央与地方政府的财政关系,建立财权与事权相对应的财政体制是破解地方政府筹资困境的关键所在。2009年,我国中央财政收入占总财政收入的比重高达52.4% ,而中央财政支出仅占20%;而省级及省级以下政府存在着收支缺口,地方政府严重依赖中央财政转移支付,贫困地区尤其如此。中央政府应根据各地经济发展水平,实行不同的补贴。对经济特别困难的地区,中央财政也可以下放部分财权,上收一些事权,以减少地方财政压力。对于一些贫困地区的县级政府,省和市两级政府应该加大财政补贴的份额,减少县一级政府财政补贴的份额,以减轻基层政府的财政压力,保证地方财政对新农保的配套补助落实到位。

(二)树立以民为本的理念,因地制宜地加大对农村养老保险的资金投入

地方政府要树立以民为本的理念,以保障人民的利益为先,加大对农村养老保险的资金投入。同时,加大中央政府对农村社会养老保险的转移支付力度、财政支持力度。但在加大中央政府财政支持力度过程中,应根据各个省市的具体情况实行“差别”对待,而不是“一刀切”。根据测算,对于一类地区中的中西部地区,中央财政对其的基础养老金补助可减少到75%;三类地区中的东部地区,中央财政可对其基础养老金补助增加到75%;三类地区中的中西部地区,由于其经济较为不发达,对其需地方配套的补助中央财政可分担35%,地方财政负担65%,以达到缓解地方财政压力,使各地的财政负担相对平衡的目的。

(三)大力发展地方经济,加快地方城镇化的步伐

我国中西部欠发达地区中,一些省份农村人口较多,加剧了地方财政的负担。所以,地方政府应该大力发展地方经济,吸引各类企业在当地投资建厂,重点发展乡镇企业。同时,因地制宜,利用当地的各种资源,发展出地方的特色经济,找出持续增加地方财政收入的有效路径,为新农保的推行增加必要的资金支持。另一方面,各地应该采取措施,加快城镇化的步伐,增加农民的就业率,引导城镇居民参加城镇养老保险,减少农村养老保险的财政负担。

(四)加大对新型农村养老保险的宣传力度,提高参保率

各级政府应通过各种方式宣传新型农村养老保险,尤其是对基金的管理和监督制度方面的宣传要到位,拓宽宣传渠道,深入群众,使各项制度深入民心,以使农民能主动接受并认可新农保,提高农民的参保率。同时,应该引导有条件的中青年农民选择较高标准缴费、长期缴费,以增加养老保险基金的收入,减轻地方财政的负担,使新农保能长久持续地发展。

(五)拓宽筹资渠道并提高农村养老保险基金的运营效率

随着经济的发展,我国的慈善事业也得到了一定的发展,地方政府应该积极接受社会各界的捐助,也可以采取发行地方福利彩票的方式筹集资金。同时,还可以以征用的土地补偿费或转让承包土地收益作为社区补助,为被征地人建立养老保险账户。在基金的运营方面,可以适当引入私营部门,对其进行多渠道,多组合的投资管理,以增强养老保险的增值、保值功能。最后,国家应该加强立法,以强化对养老保险基金的监督管理,保障基金的安全。

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